中華人民共和國國務院
訴願裁決書
國復[2007]12號
申請人：張麗鋒、管禮全、管新年、管水榮、管少波等83人
地址：浙江省龍泉市龍淵街道一村
委託代理人：張星水、鄒杏 北京市京鼎律師事務所律師
被申請人：浙江省人民政府
法定代表人：呂祖善 省長
地址：浙江省杭州市省府路8號
申請人不服被申請人作出的浙政複決字[2005]23號訴願決定，依照訴願法第十四條的規定，於2005年12月6日向國務院申請最終裁決，本機關已依法受理。
申請人請求：撤銷被申請人作出的浙土字[A2005]第10001號征地決定。
申請人稱：被申請人作出的浙土字[A2005]第10001號征地決定事實錯誤，程序違法。主要理由是：
1、被申請人將申請人的耕地錯誤地認定為未利用地，並批准徵收，是不合法的。一是，申請人持有的可以作為土地類型合法證明的土地承包證載明該地塊為水田；2003年草簽的第660號和661號征地協議書、龍淵鎮農村年報記錄表、龍泉市土地誌、征地協議書和新聞報導等，都證明爭議土地是耕地；與被徵收土地在同一水平線上交叉相連的2000年龍泉市太陽傘項目用地是耕地，也可以間接證明。二是，將申請人的耕地變更為灘地的做法與事實不符：位於申請人土地下游的梧桐口、臨江兩村的土地不屬於緊水灘庫區淹沒範圍，而申請人土地處於上游，海拔更高，更不應當是庫區淹沒範圍；如果該地塊屬於庫區淹沒範圍，就不可能徵收後用於城區建設。此外，被徵收土地是申請人耕種的水田和菜地，將其調整為灘地不符合國家的生態退耕政策。三是，即使認可被徵收土地已經變更為灘地，也不能認定為未利用地：國土資源部2001年發布的《土地分類》規定，未利用地不包括已利用的灘涂，而被徵收土地一直由申請人耕種和利用，不能認定為未利用地；關於該地塊的主要用途不是耕地而是滯洪區的說法，不符合《防洪法》的規定。此外，2001年龍泉市龍淵鎮基本農田劃區定界工作僅由浙江省國土資源廳、農業廳以浙土資劃[2001]11號文件批准，沒有經過被申請人批准，也沒有向社會公告，不符合國土資源部國土資發[2000]126號文件的規定。而且，2003年浙江省國土資源廳批准修改龍泉市土地利用總體規劃，違反了《土地管理法》第二十一條的規定。
2、被申請人土地徵收程序違法。一是，龍泉市人民政府沒有按照《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）的規定，將被徵收土地利用現狀的調查結果交被征地農村集體經濟組織和農戶確認，也沒有告知申請人聽證的權利。二是，龍泉市人民政府沒有按照《浙江省人民政府關於加強和改進土地徵用工作的通知》第六條的規定，在上報土地徵用手續前草簽征地協議。三是，龍泉市人民政府將耕地以未利用地上報審批，規避了國務院要求被申請人在2005年6月前暫停農用地轉用審批的規定。
3、征地安置補償措施不合法，農民生活得不到保障。一是，每平方米65元的征地補償標準過低，無法維持農民原有生活水平。二是，失地農民基本養老保險規定不合理，農民得不到實惠。三是，用於安置的10%留地屬於國家所有，不符合《浙江省人民政府關於加強和改進土地徵用工作的通知》的規定；而且新批一植宅基地收費8萬多元，農民負擔過重；四是，關於通過土地整理能新增耕地40畝的說法不切實際。五是，龍泉市人民政府沒有支付全部土地徵收補償款。此外，被申請人對申請人人數的認定不準確，申請人雖然是83人，但都是戶主，代表了不止83人。
被申請人答覆稱：被申請人作出的浙土字[A2005]第10001號征地決定事實清楚、程序合法、依據充分、權限合法。主要理由是：
1、被申請人批准徵收的申請人所在村15.4228公頃農村集體所有土地的利用現狀是未利用地，規劃用途為建設留用地。一是，被徵收土地已於1999年變更為未利用地，檢查驗收後發布了土地統計信息。1999年10月，原龍泉市土地管理局開展年度土地變更調查中，根據華東勘測設計院測量隊1985年4—6月製作的《緊水灘水庫移民土地徵用線界樁與高程成果表》表明，城鎮五年一淹的高程為192.16米，被徵收土地平均高程在192.16米以下，是緊水灘庫區五年一淹的範圍。龍泉市於1987年減免了該地塊的農業稅，並對該地塊作過退賠和補償。為此，原龍泉市土地管理局依據《浙江省土地利用現狀調查技術規範》（浙土調字[1987]2號）等規定，將該地塊調查定為灘地。根據《土地管理法》第二十九條和《浙江省土地變更調查技術規定》第十五條的規定，龍泉市1999年土地變更調查結果按程序進行了檢查驗收，上報原浙江省土地管理局審核後已報國土資源部確認，並於2000年5月發布了《浙江省一九九九年土地統計資料》，確認被徵收土地所在地塊已經調整為灘地，屬於未利用地的範疇。二是，龍泉市基本農田劃區定界成果表明被徵收土地是未利用地，符合基本農田保護規劃。2000年龍泉市開展基本農田劃區定界工作中，鑑於被徵收土地所在地塊已經退耕，土地利用類型變更為未利用地的現實情況，對其規劃用途進行了調整，製作了《龍泉市基本農田劃區定界成果資料》。2000年11月4日，原麗水市土地管理局組織進行了初驗，並予以通過。2001年10月12日，浙江省國土資源可、農業廳覆核通過了龍泉市龍淵鎮的基本農田劃區定界工作，並以《浙江省基本農田保護區劃區定界工作復驗合格通知書》（浙土資劃[2001]11號）文件予以批准。三是，龍泉市土地利用總體規劃明確被徵收土地用途為建設留用地，地類為未利用地。2003年因行政區劃變動，原龍淵鎮土地利用總體規划進行了調整，並逐級上報審批。2003年10月15日，浙江省國土資源廳作出《關於龍泉市城區調整后土地利用總體規劃的批覆》（浙土資函[2003]259號），批准了修改後的龍泉市土地利用總體規劃。依據該規劃及其附圖，被徵收土地已經納入建設用地範圍內，屬於非耕地。四是，申請人關於本案徵收土地是耕地的理由不成立。（1）申請人依據的農村年報記錄表和龍泉市土地誌、龍泉市土壤志、龍泉縣糧食志、浙江省測繪局的測繪圖、新聞媒體的報導、協議、太陽傘生產基地用地報批材料、土地承包證等，均不能證明本案徵收土地是耕地。（2）[2003]第660號、661號征地協議書，是龍泉市人民政府考慮到一村農民的切身利益，參照耕地標準進行補償，不是說徵收的土地就是耕地。（3）2000年太陽傘生產基地的用地報批中，龍泉市人民政府根據當時正在執行的土地利用總體規劃，以耕地上報審批並無不妥。2005年報批中，土地規劃已經通過法定程序修改，龍泉市人民政府以未利用地上報審批，於法有據。（4）土地承包證主要是證明土地承包關係的確立，不是證明土地利用類型的法定憑證。土地承包證上雖有「田」的記載，但是土地利用類型仍應當根據法律及有關規定，依據國土資源部門土地利用調查結果、土地利用總體規劃、基本農田保護規划進行確定。1984年龍泉市人民政府向村民依法發放農村土地承包證，1999年按照法定程序將徵收土地所在地塊變更為未利用地，但是，在2000年開展的農村土地二輪承包過程中，龍泉市沒有做好土地承包與土地調查、規劃間的銜接工作，僅對承包期限進行了簡單的順延，被申請人已經書面責令龍泉市人民政府對這一問題進行糾正。五是，根據1999年批准的龍泉市城市防洪規劃，龍泉市人民政府正在修建城市防洪堤，提高防洪能力，本案徵收土地用於城區建設是可行的。
2、被申請人土地徵收程序合法。一是，2005年1月龍泉市人民政府根據《土地管理法》等法律法規的規定和關於被徵收土地符合土地利用總體規劃和城市總體規劃的意見，對麗龍高速公路後沙路連線等項目組織龍泉市2005年度第一批次建設用地征地材料，擬訂了建設用地項目呈報說明書和土地徵收方案，並按程序逐級上報。被申請人經審查認為，用地申請材料符合法定要求，土地權屬清楚，土地補償符合法標準，並於2005年1月13日以浙土字[A2005]第10001號決定予以批准，符合《土地管理法》第四十五條、《土地管理法實施條例》第二十條、第二十三條和《浙江省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第二十條有關審批權限和審批程序的規定。二是，土地徵收方案上報前，龍泉市人民政府及有關部門自2001年2月份起就多次到龍淵街道一村召開會議，廣泛徵求一村村民意見，到2004年12月止，全村同意征地的有331戶，占總戶數的85.5%，並按規定簽訂了征地協議。被申請人征地決定下達後，2005年5月13日，龍泉市人民政府發布了徵收土地公告。5月23日，龍泉市國土資源局公告了擬訂的徵收土地補償安置方案，並於6月12日召開公聽會聽取被征地農民意見。6月16日，龍泉市人民政府批准了該土地補償安置方案。征地補償安置程序合法。三是，本案徵收土地不涉及農用地轉用，不在國家暫停審批範圍內，征地程序合法。
3、被申請人征地安置補償措施合法。一是，龍泉市人民政府按照耕地而不是未利用地的標準進行補償，並給予10%的留地安置且在地段安排上給予了優惠，補償標準是龍泉市最高的。二是，龍泉市人民政府通過土地整理開發，可新增耕地面積40多畝。三是，龍泉市人民政府建立了失地農民基本養老保險制度，並為參保人出資50%，受到被征地群眾歡迎。同時，龍泉市人民政府還減免有關收費、投資改造一村的基礎設施和公用設施，改善村民居住環境。此外，征地補償費已經全額支付給被征地農村集體經濟組織。龍淵街道一村有農民1300多人，提出訴願和裁決的僅83人，征地補償安置方案已經取得了大部分村民的理解、支持和認可。
經查，龍泉市人民政府為實施城市總體規劃，擬徵收農村集體所有土地19.8036公頃，其中包括龍淵街道一村農村集體所有土地15.4228公頃。
2004年12月20日，龍淵街道一村村委會出具了同意徵收本村土地的證明，並於12月23日在龍泉市國土資源局征地聽證告知書上蓋章，在法定期限內沒有提出聽證申請；12月20日，龍淵街道一村村委會與龍泉市統一征地事務所簽訂了征地補償協議。
2005年1月7日，龍泉市人民政府擬訂了建設用地項目呈報說明書和徵收土地方案等用地申請材料，按照程序逐級上報審批。2005年1月13日，被申請人以浙土字[A2005]第10001號決定予以批准。
2005年5月13日，龍泉市人民政府發布了徵收土地公告。5月23日，龍泉市國土資源局公告了擬訂的徵收土地補償安置方案，並於6月12日召開公聽會。6月16日，龍泉市人民政府批准了土地補償安置方案，確定補償標準為80萬元/公頃，並按徵收土地總面積的10%留地安置。
2005年7月7日，申請人以徵收的土地是耕地而不是未利用地、征地程序違法、征地補償不合理為由，向被申請人申請訴願，請求撤銷浙土字[A2005]第10001號征地決定。2005年11月14日，被申請人作出浙政複決字[2005]23號訴願決定，維持了浙土字[A2005]第10001號征地決定。2005年12月2日，浙江省人民政府法制辦公室向龍泉市人民政府發出法律建議書，責令其糾正既在1999年將本案徵收土地變更為灘地又於2000年向村民發放農村土地承包證的自相予盾的做法，及時變更或收回村民的土地承包證。
同時查明，本案徵收土地地類和規劃用途的變更過程如下：
1985年4—6月，華東勘測設計院測量隊製作了《緊水灘水庫移民土地徵用線界樁與高程成果表》，表明城鎮五年一淹的高程為192.16米，本案徵收土地位於緊水灘庫區末端，平均高程在192.16米以下，處於正常蓄水位184米與最大洪水位192.16米之間，是五年一淹的範圍。為此，在緊水灘水庫建設過程中，龍泉市於1987年減免了該地塊的農業稅，並作過退賠和補償。但是，被徵收土地一直由被申請人等耕種，2000年龍泉市人民政府對申請人1984年取得的農村土地承包證作了順延。
1999年10月2日，原浙江省土地管理局經被申請人批准作出《關於龍泉市及安仁等9個鎮土地利用總體規劃的批覆》（浙土規[1999]81號）。根據該土地利用總體規劃及其附圖，本案徵收土地所在地塊的利用現狀是耕地，為一般農田，不是基本農田。同時，該規劃的附件表明，龍淵鎮有104.4公頃生態退耕指標，規劃給城區外45個行政村，不包括申請人所屬的龍淵鎮一村。
1999年10月，原龍泉市土地管理局按照國家部署開展年度土地變更調查中，依據華東勘測設計院測量隊製作的《緊水灘水庫移民土地征用線界樁與高程成果表》，認為徵收土地屬於緊水灘庫區五年一淹的范圍，於是依照《浙江省土地利用現狀調查技術規範》的規定，將該地塊退耕還水，由一般農田更正為灘地。2000年5月，原浙江省土地管理局對這一變更調查結果進行了審核、確認，並發布了《浙江省一九九九年土地統計資料》。
2000年龍泉市在開展基本農田劃區定界工作中，根據1999年的土地變更調查成果，利用生態退耕指標，將該地塊的利用現狀變更為灘地，規劃用途調整為建設留用地，並製作了《龍泉市基本農田劃區定界成果資料》。2000年11月4日，原麗水市土地管理局組織進行了初驗，並予以通過。2001年10月12日，浙江省國土資源廳、農業廳作出《浙江省基本農田保護區劃區定界工作復驗合格通知書》（浙土資劃[2001]11號），覆核通過了龍泉市龍淵鎮的基本農田劃區定界工作。
2002年2月9日，被申請人批准撤銷龍泉市龍淵鎮並設立街道辦事處，原龍淵鎮成為龍泉市城區，其土地利用總體規划進行了相應的修編。2003年10月15日，浙江省國土資源廳作出《關於龍泉市城區調整后土地利用總體規劃的批覆》（浙土資函[2003]259號），批准修改了龍泉市城區土地利用總體規劃，將本案徵收土地所在的地塊規劃為建設留用地，列入第17號建設用地範圍內。
本機關認為：
一、關於被徵收土地的地類。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第十四條規定：「縣級以上人民政府土地行政主管部門應當會同同級有關部門進行土地調查。土地調查應當包括下列內容：（一）土地權屬；（二）土地利用現狀；（三）土地條件。地方土地利用現狀調查結果，經本級人民政府審核，報上一級人民政府批准後，應當向社會公布；全國土地利用現狀調查結果，報國務院批准後，應當向社會公布。土地調查規程，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定。」國土資源部《關於認真開展1999年土地變更調查工作的通知》（國土資發[1999]159號）規定：「天然形成或人工開挖用於水產養殖的，應變更為水域；凡是當年還在耕種，尚未種草植樹的，不計入還林、還牧面積，不能變更；按土地利用總體規劃還林還牧的，已停止耕種，並已種草植樹的，按實際範圍變更；按規劃、計劃還湖的，以停止耕種為標準進行變更。季節性耕種的『大水丟、小水收』的應為耕地；人為撂荒耕地的，不得變更為非耕地，應儘快組織恢復耕種。」2001年國土資源部發布的新的《土地分類》（國土資發[2001]255號）規定，土地分為農用地、建設用地和未利用地三大類，其中「水庫、坑塘的正常蓄水位與最大洪水位之間的灘地」為灘涂，屬於利用地，但是已利用的灘涂除外。《中華人民共和國防洪法》第二十九條中規定「洪泛區、蓄滯洪區和防洪保護區的範圍，在防洪規劃或者防禦洪水方案中劃定，並報請省級以上人民政府按照國務院規定的權限批准後予以公告。」
本案被徵收土地一直由申請人耕種，龍泉市人民政府於2005年上報申請批准徵收，其地類認定應當適用國土資源部2001年公布的《土地分類》，被徵收土地屬於已利用的灘涂，不能認定為未利用地。1999年原龍泉市土地管理局將申請人正在耕種的耕地利用生態退耕指標變更為灘地的做法，不符合國土資源部關於土地退耕應當以停止耕種為標準進行的規定。此外，關於被徵收土地主要用途是滯洪區的說法，也不符合《中華人民共和國防洪法》的規定。據此，被申請人批准徵收土地的地類應當認定為耕地，而不是未利用地。
二、關於土地徵收程序。2004年10月21日，國務院公布的《關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）第十四條中規定：「在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民；對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認；確有必要的，國土資源部門應當依照有關規定組織聽證。要將被征地農民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備材料。」本案中，龍泉市人民政府上報征地材料前，沒有將擬徵收土地現狀的調查結果交被征地農戶確認，程序上有瑕疵。
三、關於征地補償安置措施。依照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》的規定，土地徵收與征地補償安置是兩個不同的具體行政行為，土地徵收在前，征地補償安置在後。龍泉市人民政府對徵收土地按照耕地而不是未利用地的標準進行了補償，同時給予10%的留地安置，並採取多種途徑安置申請人，補償安置措施合法。被申請人應當督促落實征地補償安置措施。
綜上所述，根據已查明的事實和《中華人民共和國訴願法》第十四條、第二十八條的規定，本機關裁決如下：
（一）將被申請人浙土字[A2005]第10001號征地決定中龍淵街道一村15.4228公頃農村集體所有土地的地類由未利用地變更為耕地。
（二）責令被申請人完善批准徵收耕地的相關手續。
本裁決為最終裁決。
中華人民共和國國務院訴願專用章
二OO七年二月一日
