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程曉農:今年的人大有何不同?

今年的報告首次提出了國際風險,其實並不意外,中美經貿談判這個外部因素帶來的衝擊是顯而易見的,去年下半年到現在,在中國的許多出口企業一直拚命搶時間多出口,就是害怕美國提高關稅後失去美國市場;而上面提到的目前在消費、投資、實體經濟、企業經營等方面遇到的困難,也多多少少折射出國際因素的影響。正是在這樣的國際和國內經濟背景下,今年的人代會正準備通過《外商投資法》,這是緩衝國際風險和經濟風險的一個應急措施。

今年全國人大加速審議《外商投資法》,其實與緩解這三個風險都有關係;而明年房地產稅法落地,也是為了減輕經濟風險,這個新稅將與城市家庭的錢包密切相關。

習近平的政治風險

今年的人大開會之前一段時間,中共高層提出,要防範政治風險。何謂政治風險?海外有種種設想,從今年的若干周年紀念日要引發事件,到傳統的權力鬥爭猜想再度登場,還有兩會代表可能對習近平說“不”,不一而足。然而,解讀官媒透露的信息,卻可以發現,政治風險雖然在黨內、在官場,卻主要是指官場怠工和政令不出中南海。關於後一點,據官媒介紹,以前的狀態是,中南海的號令卡在政令體系的“脖子”,大約是指省部一級;現在已“異變轉移”到了“腳”的位置,即指令下傳到基層官員,他們卻無動於衷或過分作為。

官員怠工,與期盼民主無關,他們始終是集權和專政的擁護者;官員的二心,不是與專政有二心,而是與反貪有二心。自王岐山奉命大力反腐以來,官場上的多數人對反腐行動和限腐條令極度不滿,出現了耳語詆毀和消極怠工。這種不滿以以及對江朱、胡溫時代的懷念,是眷顧前兩屆高層那種“用腐敗換合作”的官場運轉方針,又對近幾年來的“用反腐逼合作”方針百般抵觸。當下官員們的“不合作”,大致有三類表現:一是看笑話,經濟下行了,看你們上面怎麼辦:二是少干少錯,只喝茶看報,你上面又能怎麼樣;三是盲幹蠻幹,上面喊東,他們在東面鬧一番動靜,上面喊西,再轉到西面折騰一下,至於是否對經濟有益,或者做過頭了產生反效果,官員們就無所謂了,反正我是在執行上面的指令。

為什麼對當局來說,官員怠工是個重要的政治風險?因為當前北京同時還面臨著經濟風險。在集權國家,政府克服經濟困難的主要辦法,是靠各級官員努力“發明”擺脫困境的各種因地制宜的具體措施。在毛時代,官員們會聞風而動,主要是因為害怕政治清洗;在江朱、胡溫時代,官員們對上面指令積極主動地合作,與腐敗機會這個重要誘因有關;而在習近平時代,腐敗機會沒了,誘因不存,而抵觸之心火難滅,於是他們選擇了不作為。今天北京談政治風險,並不單純著眼於官場政治問題,其實還有一層擔憂,即官員們的“不合作”可能放大經濟風險。

李克強的經濟風險和國際風險

全國人大形式上的功能是每年聽取報告,舉手通過;其實質性的職能則是立法。全國人大不是經濟決策機構,在經濟形勢和經濟政策方面極少有自己的截然不同於國務院的看法。但是,人代會所審議的各種工作報告以及相關的會議新聞,往往能提供一些觀察經濟風向的線索。每年人代會總理都要作政府工作報告,從2015年開始,經濟風險一詞就出現在李克強的報告里;此後各年的報告中類似內容不斷出現,而對經濟風險所涉範圍的評估則逐步擴大。

回顧過去6年的政府工作報告對經濟形勢的國內因素評估,可以發現:早在2014年就談到了“產能相對過剩”;2015年提出了“財政、金融風險”;2016年再提財政收支問題,加上了“產能過剩”(不再是相對過剩);2017年則提到“部分行業產能過剩”;2018年提出了“經濟增長內生動力不足、創新能力不強、中小企業經營困難”;今年的報告涉及面更廣,如“消費增速減慢,有效投資增長乏力,實體經濟困難較多,民營企業融資難、融資貴,(企業)自主創新能力不強,一些地方財政收支矛盾較大,金融等領域風險隱患依然不少”。

上述內容表明,在產能過剩、財政風險、金融風險這幾方面,6年來改善不多;從2018年開始,經濟增長缺乏動力,實體經濟困難凸顯,意味著經濟下行已經開始;今年又增加了民營企業經營困難這個現象,而民營企業是就業者的主要職場,民營企業的難處越大,今後的就業形勢越艱難。可以說,政府過去6年來的經濟政策,充其量只是在延緩經濟下滑,但在消除經濟風險這方面,效果不彰。

今年的報告首次提出了國際風險,其實並不意外,中美經貿談判這個外部因素帶來的衝擊是顯而易見的,去年下半年到現在,在中國的許多出口企業一直拚命搶時間多出口,就是害怕美國提高關稅後失去美國市場;而上面提到的目前在消費、投資、實體經濟、企業經營等方面遇到的困難,也多多少少折射出國際因素的影響。正是在這樣的國際和國內經濟背景下,今年的人代會正準備通過《外商投資法》,這是緩衝國際風險和經濟風險的一個應急措施。

《外商投資法》加速審議

去年底以來全國人大常委會用極快的反常速度,審議了一份被擱置了4年的《外商投資法》,然後在這次人代會期間將完成最後的審議,並投票通過。在中國,很多經濟法規都由國務院有關部門代全國人大起草,然後交給人大審議通過。早在2015年有關部門就起草了《外商投資法》草案,擬代替現行的“外資三法”(中外合資經營企業法、外資企業法、中外合作經營企業法),那個草案保留了對外企的諸多限制性條款,全文共170條,1萬8千字,但這個2015年草案一直拖著未在立法機構完成立法所必須的3次審議。

而這次提交審議的《外商投資法》新草案大幅度刪繁就簡,只剩下3千字,共39條,其中三分之一的條文只有一句話。這個新草案去年12月下旬在全國人大常委會初次審議,並開始徵求社會各方面的意見;僅僅過去了1個月,今年1月29日全國人大常委會專門加開一次常委會會議(通常每年雙數月份的月底開會),再度審議外商投資法草案;接著,這次人代會將完成第三次審議,然後投票通過。

一個拖了4年的涉外立法,在短短的不到3個月的時間裡,突然快速完成審議並提交表決,主要是為了因應中美經貿談判過程中提出的一系列問題。現行的“外資三法”對外資設有諸多限制,其中的很多限制或不作為,恰恰是美國在當下正進行的經貿談判中一再要求北京按照世貿組織的規則改正的。

比如,以前中國提出了“以市場換技術”的政策,因此經常要求外國公司轉讓技術,而“外資三法”並不制裁中國的企業和各級政府侵犯外企知識產權的行為,使得這種行為變相合法化了;而這個新草案針對外國投資者普遍關心的知識產權保護、技術轉讓等問題設定了保護條款,規定行政機關及其工作人員不得利用行政手段強制外企轉讓技術。又如,“外資三法”和其他相關行政法規對允許外企投資的領域設有諸多限制,這次的新草案改為對外企實行准入前國民待遇加負面清單管理,也就是說,讓外國投資者及其投資獲得不低於本國投資者的待遇,除了政府特別規定的限制投資領域之外,其他領域對外企開放。再如,以前發生過地方政府出於自己的目的而徵收外企資產的現象,現在新草案規定,原則上國家不徵收外國投資。還有,以前外企匯出利潤時,經常遭到種種公開和隱性的限制,現在則規定,外企利潤可用外匯自由轉出。

此法新草案的大幅度改動和快速審議,明顯是為了在立法層級儘快提供中國在中美經貿談判中所作承諾的法律依據,很多條款更象是文字簡潔的政策宣告,而不是可用於司法裁判的法律條款。正如中國歐盟商會所言,草案條款寬泛,語言模糊,諸多條文比起具有法律約束力的條款,更像是方針政策。

此外,新法案雖然提出了加強保護知識產權的執法,但並沒有具體規定,如何保護外國公司的產品不被仿造或非法“山寨”。外商投資新法本身並不能完全化解中美經貿談判所涉及的方方面面,它能否帶來新的外資熱,還要看中美經貿談判的最終結果,特別是正在談判的關於監督、執法方面的具體安排。

有一點值得注意,《外商投資法》新版有一種減少政府部門對外企行政干預的傾向,這或許會多少削減一點官員們從中牟利的機會,客觀上,不僅會讓外企的手腳略為鬆綁,讓外企的自主經營信心更大一點,同時也讓外商在衙門面前稍稍直一點腰;而外商的腰稍微直一點,官員們故意“管、卡、不作為”的負面效應,或可些微下降?不管最後的結果如何,除了美國企業外,各國外商拜美國政府之賜,搭了一次“便車”。

國人關注房地產稅法

這次人代會期間,中國民眾可能並不太關心《外商投資法》,但城市居民卻不得不關心另一個既牽動人心、又模糊不清的消息,那就是全國人大常委會委員長栗戰書表示,中國房地產稅法今年落實制定,最晚或於明年出台;也就是說,今年全國人大常委會的立法議程里已經明確列上了房地產稅法的審議事項,而且一定要在明年通過。李克強在今年的政府工作報告中也談到,要健全地方稅體系,穩步推進房地產稅立法。房地產稅已經是第三次寫進政府工作報告了,而全國人大宣布房地產稅的立法限期完成,則是第一次。

所謂的房地產稅法,涉及的其實是兩種稅,即房產稅和城鎮土地使用稅。立法機構和行政部門同時關注房地產稅立法,其目的明顯與減輕財政風險有關;也就是說,既然經濟風險已經形成,而其中財政“窟窿”又是最大的麻煩之一,而現在當局已沒有別的辦法來填補財政“窟窿”,於是,從有產者兜里掏錢,就成了確定的政策選擇。

全中國省以下的各級地方財政都多年來高度依靠“土地財政”,即賣地開發、換取財政收入。隨著過去十年的“土木工程景氣”因基礎設施建設和房地產開發趨於飽和而消逝,地方政府的“土地財政”難以為繼,要填補財政“窟窿”,只能指望房地產稅了。過去十年來,中國人的財產當中增值最多的就是房產價值,而現在政府即將全面徵收房產稅,擁有多套房產的家庭可能都成為徵稅對象。歐洲國家的房地產稅比較低,居民反應不那麼強烈;美國的房地產稅主要是市、鎮政府徵收後用於本地公立學校開支,其使用相對透明;而中國即將實施的房地產稅卻不同,它主要是為了填補財政“窟窿”,這就留下了一個懸念,如果地方財政的“窟窿”越來越大,是不是將來房地產稅率也會越來越高?目前尚不得而知。

房地產稅已經講了多年,在重慶和上海早就有了有限範圍內的試點,而陝西和寧夏則近年開徵。這個新稅種之所以遲遲沒有在全國範圍內全面開徵,據說與三四線城市房地產庫存過大有關,一旦開徵,可能令房產市場受衝擊。然而,房產庫存過大看來很難再指望自然消化了,而地方財政卻面臨財源日益枯竭,於是,今年房地產稅的立法就進入了最後完成階段。消息一出,在香港上市的大陸房地產公司的股價應聲下跌;可以預期,今後國內股市會出現同樣的現象。

中國人家中很少保存法律文本;但房地產稅法通過後,恐怕許多家庭都不得不儘快買一本備存。這部房地產稅法可能把稅率和起征面積的決定權交由各地政府自行決定,那麼,究竟會征多少稅?許多可能受到影響的城市家庭現在寄希望於本地房地產稅稅率低、免稅面積大;其實,房地產稅負到底有多重,取決於經濟下行的狀態,地方財政風險越大,則房地產稅負就越難減輕。由此來看,今明兩年的人代會,可能會受到前所未有的關注。

阿波羅網責任編輯:江一 來源:SBS 轉載請註明作者、出處並保持完整。

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