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紐約時報:垃圾焚燒的中國難題

5月11日發生在南方旅遊城市杭州的“鄰避運動”暫時得到了平息。但在這次數千人參與的群體事件中,53位市民因為抗議政府將在離城區25公里的美麗鄉村建設一個號稱亞洲最大的垃圾焚燒發電項目而被警方拘捕。當天的示威活動演變成了暴力事件,抗議者還與警察發生了激烈衝突,導致多人受傷。

該事件引起了廣泛的關注,也再次突顯了中國城市化進程中的一大矛盾,城市垃圾的處理已經成為當務之急,但公眾之所以對垃圾焚燒項目持反對意見,根本原因在於對政府的不信任。

根據當地政府公告的數據,抗議者們反對的垃圾焚燒發電廠的第一期工程建成後每天就可以處理杭州36%的垃圾產出,大約為3,000噸垃圾,二期工程建成後,日燒垃圾5600噸。如此龐大的焚燒量令當地居民們擔心垃圾焚燒過程中會污染環境,危害他們的健康,遂引起了大規模的抗議。

項目所在地的餘杭區政府在9日表態說,如果無法獲得公眾支持,不會繼續建設垃圾焚燒發電廠項目。在11日的新聞發布會上,杭州市委常委、常務副市長徐立毅也承諾:“在沒有履行完法定程序和徵得群眾理解支持的情況下,一定不開工。”

與環境健康有關的抗議活動近年來在中國各地不斷爆發。而垃圾焚燒項目更是成為觸發附近居民們舉行大規模環境抗議活動的導火線。越來越多的抗議令項目所在地的政府頭痛不已。他們認為市民們應該支持和理解這些市政公共項目。但是,利益相關方之一的市民們批評政府在這些公共項目的立項過程中不透明和忽略公眾參與,並擔心在項目運營後政府監管不力,而令垃圾焚燒後產生的一些有害氣體如致癌物二噁英(PCDDs,被國際癌症研究中心列為人類一級致癌物,是毒性最大的化合物之一)等危害人們的健康。

但目前,垃圾問題已經成為困擾中國各地最主要的城市公共管理難題之一。每天,巨量垃圾的產生不但挑戰市政管理部門的智慧,也影響著每一個市民的生活。

近年來,作為世界上人口最多、城市化進程不斷加快的國家,中國產出的垃圾量在世界上也位居前列,眾多大城市面臨垃圾圍城之困。根據世界銀行2008年的一份報告,中國在2004年超過美國成為城市固體廢物(municipal solid waste)產出最多的國家。該報告說:“世界上沒有哪個國家像中國這樣在垃圾產出上面臨如此巨大和迅速的增長。”

以杭州為例,杭州市市政部門在2009年的一項調查顯示,杭州產生的固體垃圾量每年增長大約17%,相當於全國平均增幅的兩倍。而據杭州市城管委統計,今年一季度,杭州每天平均產生生活垃圾8400噸,剛剛過去的3月份,最高一天的生活垃圾達到9700噸。《杭州市環境衛生專業規劃修編(2008~2020年)修改完善稿》預測,到2020年杭州市區日均垃圾量為12000噸。如果不增加新的垃圾處理廠,“杭州垃圾圍城”並不遙遠。

杭州市的垃圾困局只是中國近年來快速城市化進程中的一個縮影。幾乎所有的中國城市都面臨垃圾不斷增長、“垃圾圍城”的問題,在北京等人口聚集的特大城市,垃圾問題更是突出。

隨著中國人生活方式的改變,中國的垃圾構成也出現變化。北京的非政府組織自然大學(Nature University)負責垃圾項目的研究員陳立雯表示,1970年代之前,中國的生產生活方式決定大部分垃圾為有機物。“而70年代末以後,無機物越來越多,難以回歸土地。她對紐約時報中文網說:”北京等大城市在1990年代之前,對垃圾的處理大多採取簡單填埋,造成了地下水的污染。”1990年代末開始,隨著垃圾之困日益嚴峻,各地紛紛開始上馬垃圾焚燒發電廠。

近年來,垃圾焚燒發電被中國各地市政管理部門作為垃圾處理消解的重要途徑,垃圾焚燒發電被官方宣傳為認為是一種高效的垃圾無害化處理和資源化利用的過程,是大規模處理垃圾最有效的方法。2012年,由環境保護部、住房和城鄉建設部、國家發改委聯合組織編製的《“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》明確提出,在東部地區、經濟發達地區和土地資源短缺、人口基數大的城市,要減少原生生活垃圾填埋量,優先採用焚燒處理技術。

但是,垃圾焚燒過程中,都會產生二噁英,垃圾焚燒煙氣中的二噁英是世界各國所普遍關心的問題。這種有毒物質會對環境和人身健康造成很大危害,有效控制二噁英等物質的產生與擴散,直接關係到垃圾焚燒及垃圾發電技術的推廣和應用,也考驗著政府對於此類項目運營過程中的監管能力。在西方國家,運營者會通過先進的煙氣處理技術和嚴密的管理流程減少二噁英的產生,政府也會履行嚴格的監管。

近年來,中國正在建更多的垃圾焚燒設施,以此作為對填埋項目的補充。按照中國的計劃,全國在2010年至2015年期間要建造大約300家焚燒廠。政府的目標是將焚燒處置的生活垃圾比例從2010年的18%提高到2015年的35%。

中國各地強力推進垃圾焚燒發電項目的背後,其實存在著巨大的利益驅動。與傳統的垃圾填埋方式不同,垃圾焚燒項目不但可以獲得政府的財政補貼,還可以利用焚燒過程中產生的電力獲得巨大利潤。所以,圍繞垃圾焚燒所產生的激烈爭論不但涉及技術問題、監管問題,還涉及到複雜的商業利益問題,這些問題糾纏在一起,演變為中國當下最令人眼花繚亂的超級公共事件之一。

但最近幾年來,垃圾焚燒項目遭遇了越來越強烈的“鄰避主義”(Not In My Back Yard,英文原義為“別在我家後院”,是指社區居民對選址於本社區的具有負外部性的城市公共設施的反對,是伴隨城市經濟社會的發展與轉型而出現的新型社會現象,並在近幾年受到國內的廣泛關注。)從2007年6月北京由於居民反對叫停海淀區六里屯垃圾焚燒廠建設後,中國已經發生了多起因為垃圾焚燒選址引發的群體事件。大部分項目因為居民的強烈反對而被叫停,或者另行選址。

每次事件的原因都大同小異,即抗議者不滿意政府背後操作、忽視民意以及擔心政府在垃圾焚燒發電項目運營過程中監管不力。抗議者們認為,每一個環節若出現問題都可能造成未來項目運營中造成環境污染,影響附近居民的健康。

在此次杭州事件中,北京的非政府組織自然大學(Nature University)專門研究中國垃圾問題的研究員毛達稱,中國民眾擔心此類設施會對環境造成污染,而相關計劃在不徵詢公眾意見的情況下就公佈於眾。他稱,比如此次杭州的垃圾焚燒發電廠目前還沒有經過環境影響評估。

而據《北京青年報》報道,5月7日,多名村民通過微信獲知在沒有進行環境綜合評價和相關批示的情況下,大型的施工機器就要開進擬定的垃圾焚燒廠位置施工。

“垃圾焚燒發電廠秘密開工”的消息由此在周圍24個行政村中流傳。當晚9點,就有上萬居民聚集在擬建垃圾焚燒廠的地點,反對建垃圾焚燒廠。

政府在程序上存在的問題,如環境影響評估之後、忽視公眾參與等,以及與民間缺乏溝通、對項目運營後監管不力,進一步造成了民眾對於政府的不信任。曾經參與了北京市北部地區小湯山附近一個垃圾焚燒項目的抗議活動的律師黃小山接受採訪時稱,在城市化進程中,日本、美國、英國都曾遭遇過“鄰避運動”這一難題,但這些國家都在很短時間內就解決了。“為什麼中國從2007年起,針對鄰避運動不但沒有任何解決方案,反而愈演愈烈,進入一種死循環。”

他說:“解決鄰避主義的前提,需要法治社會,需要有誠信精神、契約精神。即政府有公信力,老百姓也是可以講道理的、理智的,整個民族要有妥協精神。但中國目前並沒有這種前提。也沒有一個溝通的機制。”

毛達在接受採訪時認為,目前的難點在於“政府在主導一個公共建設項目時,仍不不太願意跟有意見、可能會影響到自己切身利益的公眾去對話。”

在中國,政府無視民意以及不兌現承諾的案例並不在少數。2009年上海的江橋垃圾焚燒廠擴建工程,在聽證會反對率很高的情況下,上海環保局仍然審批通過該垃圾焚燒廠擴建項目;根據《每日經濟新聞》的報道,2011年,在中國東北的海濱城市大連,政府雖然表面上宣布停產一個因市民強烈反對的PX項目,但事後,該項目卻悄然復產,輿論批評政府喪失誠信。

因此,雖然發生在杭州的“鄰避事件”暫時被平息下去,當地政府也承諾會充分尊重民意,並且宣稱會通過先進技術手段控制二噁英、對垃圾焚燒發電場的運營進行嚴格監管,但市民的擔心仍無法真正散去。

阿波羅網責任編輯:楚天 來源:紐約時報 轉載請註明作者、出處並保持完整。

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