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WTO有關北京的改革博弈 鹿死誰手在2019

一、世貿組織(WTO)的背景

1994年4月15日,在摩洛哥的馬拉喀什市舉行的關貿總協定烏拉圭回合部長會議決定成立更具全球性的世界貿易組織,以取代成立於1947年的關貿總協定。世界貿易組織是當代最重要的國際經濟組織之一,擁有164個成員,成員貿易總額達到全球的98%,有“經濟聯合國”之稱,是全球最大的經貿組織。

中華人民共和國政府經過15年的外交努力,在時任總理朱鎔基的竭力推動下,在美國總統柯林頓協助下,於2001年加入了WTO。

二、近年來積重難返,WTO面臨巨大壓力

1、WTO在解決貿易規則上無能無效

2、WTO缺乏執行其裁決的能力

3、WTO對於成員國政府實施企業補貼和產品傾銷,沒有任何處罰措施,導致不公平貿易

4、WTO執行裁決沒有時效。如美國,通常能夠贏得提交WTO的案件,但“需要五到六年”,那時損失早已造成。

5、WTO處罰過低,有些國家寧願承擔懲罰而違反規則

三、WTO,改革之聲峰起

11月13日,日本聯合美國、歐盟等20多個大國向WTO理事會提出強化WTO監視機能的改革方案。

該方案提出新的針對違反WTO規則採取的制裁措施。這一制裁措施是關於在不通知WTO成員國的情況下,一國如果繼續對本國產業提供補貼等優待措施,將被視為違反WTO準則而被加以制裁。

日本和美國、歐盟此次提交的議案,對不上報補貼措施的國家設定了新的懲罰性條款。如果被認定為未報告的違規國家,必須在兩年之內改正,並給與處罰:(1)這種國家不能擔任WTO委員會的主席國;(2)在審查其他國家貿易政策會議上不能提出任何問題;(3)一年以後仍不能改正的,將被取消發言權。說白了,也就是等於被徹底邊緣化,沒有任何話語權。

這一新增條款,雖然未指明任何一個國家,但明顯是在針對中國。事實上,中國確實是被拒之於WTO改革門外!

四、中國何以在WTO改革中出局?

1、中國在美國對WTO的異議中佔據突出地位

川普的經濟顧問委員會主席凱文・哈塞特(Kevin Hassett)表示,“我們從未真正料到一個國家在加入世貿組織後,會像中國那樣行事。對世貿組織來說,一個成員國能夠如此行為不端,這種情形還比較新。”眾所周知的是,在2001年中國加入WTO時所做的很多承諾,17年過去,迄今仍未履行。

美國對世貿愈來愈不滿,川普指責世貿被其他成員國利用,對美國不公平,曾經揚言要退出。

美國貿易代表萊特希澤認為當初讓中國加入WTO有六點錯誤:

(1)沒有充分考慮許多中國獨有的現實情況,包括其政治體制、其重商主義承諾及其潛在經濟規模;

(2)誤判了中國與WTO之間的關係。萊特希澤認為,非市場化和非民主化的中國,與WTO的規則本質上是不協調的,中國的加入會破壞WTO規則的有效性;

(3)低估了西方企業將生產轉移到中國並將產品返銷美國的可能性;

(4)放棄了本可以為推動中國的市場自由化提供籌碼的關鍵工具,比如301調查,而寄希望於WTO的爭端解決程序。萊特希澤認為,應用WTO規則成本高,而且還費事。這是因為,WTO的爭端解決程序是針對特定行業的。如果案例發生在不同行業,申訴方則需要反覆利用該機制解決本質上是同樣的問題。

(5)美國的消極應對,比如布希總統連續多年放棄使用421條款賦予的權力對中國進行制裁;萊特希澤還認為,中國通過低估人民幣兌美元的匯率,為中國出口產品贏得競爭力,本質上是一種補貼。但是,美國卻拒絕將中國貼上“匯率操縱國”的標籤。

(6)最後,美國的當權者被民主和資本主義“勢不可擋”的勝利沖昏了頭腦,認為美國一定會戰勝中國,民主與自由資本主義是“歷史的終結”。

2、日歐美重修WTO:中國被拒修改門外

9月時,歐盟與加拿大在一大群開發中國家外交官面前發表各自的WTO改革提案。當時出席那場WTO會議的一名拉丁美洲外交官表示,“現在的主要想法不是去解決所有問題”,而是開啟對這些問題的討論。“這意味著上訴機構的責任減少了,”美國駐WTO大使暨貿易副代表習達難(Dennis Shea)說。“我們不能支持減輕上訴機構責任的事情。

歐盟已將這些共同意見部分寫入WTO改革提議中。其中多數得到美國的贊同,但在上訴機構這一問題上歐美官員沒有取得共識。10月初習達難在WTO同歐盟駐WTO大使Marc Vanheukelen進行了一場公開交鋒,對歐盟提出批評。歐盟提出將法官人數增加至九人,每人僅一次任期但時間延長,從而讓他們在立場上更加獨立,不必為了謀求第二個任期的任命而討好任何人。

美國貿易代表萊特希澤表示,WTO的確做了大量有益的工作,但他希望能更注重新規則的協商以及在現有規則的執行中減少訴訟。

日本和美國的貿易代表表示:“WTO成員國,有義務向世貿組織上報國內的補貼措施,對於那些私自對國內各個行業進行補貼的國家,我們有權利進行懲罰,維護世界貿易平衡”在此之前,美國曾多次威脅稱,由於WTO組織無法維護貿易公平原則,美國將退出。而歐盟、日本和WTO組織本身都非常希望能夠挽留美國。這一次提出改革議案也明顯是在順從美國的意思。

除了日本和歐盟,美國正在邀請加拿大、巴西、韓國和澳大利亞加入此次提案,獲得更多國家的支持,將有利於處罰議案的通過。其計劃從2019年開始正式實施新的規定。

美國與歐盟及日本聯手,爭取收緊有關政府補貼出口、國有企業、及強迫外資夥伴轉移技術的規則,而這些都是常被美國用來抨擊中國貿易行為的議題。另外,三分之二的WTO成員國自我認定屬於“開發中國家”,因而得以享有約140項給予開發中國家的福利及較寬鬆待遇,美歐日也希望終結這種現象。這些行為也直接針對中國。

五、WTO:另起爐灶還是革新重生?

中國處於兩難困境:如果中國同意,勢必會被美國牽著鼻子走,陷入各種審查之中;若不同意,則會被美歐日認為是存有私心試圖廢棄市場經濟法則!這是以美日、日歐、歐美、美加墨“自由貿易區新機制”的零補貼、零關稅、零壁壘的全球化實施。

1)WTO的兩種前景:革新 vs.消亡

美國官員曾表示,改革WTO的目標是使仍控制著本國經濟諸多領域的中國政府展開全面的利伯維爾場改革,以符合WTO基本規則。萊特希澤表示,“美國2001年讓中國在沒有做出這種改變的情況下就加入WTO是個錯誤”。

WTO規則不夠嚴格,那麼你有兩種選擇--試著讓規則變得更加嚴格,或者試著在WTO之外去抗爭。

2)另類選擇:新的“三零”自由貿易圈正在形成過程中

美國與加拿大的貿易談判,在最後期限終獲得了突破性成功,避免了美加墨自由貿易區區盟友也打貿易戰。9月30日,美國貿易代表萊特希澤和加拿大外長弗里蘭發表《聯合聲明》,修改後的協定“將使美加墨的市場更加自由,貿易更加公平,經濟增長更強勁”。川普也發推文稱:“在我們的最後期限,我們與加拿大達成了一項了不起的新貿易協定,它將加入已與墨西哥達成的協定”。也是川普政府簽署的全球第一個自由貿易協定。

美加墨三國貿易關係,是“打斷骨頭連著筋”。即使貿易上的糾紛再大,也從來沒有在價值觀上衝突過。換句話說,美加墨只是賺錢時誰多賺了一點,誰少賺了一點的問題,而絕沒有誰給誰挖坑,故意害對方的感情欺騙和意識形態之差。

“天時地利人和”,美國利用聯合國開大會的機會,也進行經濟貿易談判,這是很多人沒有想到的。之前,雖有G7、G20等多方會議場合,但還沒有哪一會議場合能比聯合國大會的場合大。

恰恰就是聯合國開大會的這個季節,美國收穫貿易談判成果,先與美韓、美日舉行首腦會晤並達成貿易協議,後又與加拿大達成貿易協議。期間,美日歐還達成了一致,9月25日簽署《美日歐聯合聲明》,在第三國非市場化政策、國企補貼、強制技術轉讓、改革WTO等方面達成一致態度。這樣一來,就標誌著美國新經濟圈已經基本形成,自成一個成本至低、完整的“零關稅”全球貿易系統。

這一發展標誌著WTO的重要性降低了。

自川普上台近2年以來,美國先後退出TPP、巴黎氣候協定、聯合國教科文組織、伊朗核協定和聯合國人權理事會,等5個國際性的組織或協定。一個月前,8月30日,川普接受彭博社(Bloomberg)專訪時,又抨擊了世界貿易組織,稱若是世貿組織再不好好表現,他會考慮讓美國退出。他正在努力構建的巨大的自由貿易圈正在形成退出WTO的條件和基礎。幾個月來,除與中國貿易糾紛在升級,其他貿易談判一個一個取得進展和成功。

3)革新WTO的努力

川普總統阻止WTO任命新法官,並威脅要退出WTO,將其推向瓦解的邊緣。目前WTO正在積極制定一項計劃,準備進行其成立23年來最大的一場改革。

美國官員一再申訴WTO上訴受理機構七人小組越權。WTO有如全球貿易的最高法院,所做的裁決具有實質約束力,而WTO法官往往在補貼問題上對中國採取疑罪惟輕的態度,駁回美國的傾銷處置。WTO對傾銷的裁定存在模糊空間,這是WTO在1995年創辦時政治妥協的結果。

“川普政府抓住WTO中貿易、生產的補貼這個爭議,發展成一場整個WTO生存危機”。曾擔任WTO首席法官、前民主黨國會議員James Bacchus表示。美國駐WTO大使暨貿易副代表習達難曾表示,這些法官已經“步入歧途”,他們按照自己的程序行事,不理會截止日期,正式離職日之後還繼續審理案件。習達難稱,這些違規舉動有可能影響其工作效力。“我們提出這些問題不是才15個月時間,而是長達15年一直我行我素。我們的提議是上訴受理機構應該遵守我們在1994年同意的規定,”他進一步說道。美國貿易代表不予置評,僅提及先前政府在貿易上所發表的聲明。

現在,WTO組織、及其主要成員們已經意識到這個川普總統關於退出WTO威脅的嚴重性——如果沒有美國這個全球最大經濟體作為成員,WTO對於全球貿易將沒有太大的影響力。川普政府對於WTO進一步施加壓力,在法官任期屆滿或離任時阻撓接替者的任命。目前WTO的上訴受理機構只有三個法官,這也是做出裁決要求的最低人數。

到2019年12月,如果習達難再阻撓兩名卸任法官接替者的任命,WTO的申訴系統將徹底停止運行。WTO即將離任的法官Ricardo Ramirez-Hernandez在5月表示,這個策略相當於讓WTO“窒息”。他的接替者的任命也遭到了阻撓。爭端解決機制陷入全癱瘓,使得WTO的新貿易規則協商變得毫無意義。“上訴受理機構癱瘓將為多邊貿易系統的持續運作投下巨大陰影”。

4)三選項:a.雙邊談判,b.改革WTO,c.從WTO中剔除中國

哈塞特討論的問題是,能否通過雙邊談判,或者通過改革WTO,甚至將中國從WTO中剔除來解決問題?哈塞特是通過疑問的形式來表達提出這個選項“我們是否應該將中國趕出WTO?”這個選項甚至本身就不可能做到。但是,也有人說更具對抗性容易操作,與“把中國趕出WTO”要比“WTO另起爐灶”要更容易很多……

增強和完善WTO的革新措施包括:增加法官人數,以及改寫關於各國產業貿易補貼、國有企業和技術移轉的貿易補貼規則。這些提議應當得到有力的制裁措施的配套支持。

WTO沒有執行權力,但遵守WTO規則符合成員國的共同利益。在日、美、加、歐的率領國施壓之下,WTO已開始討論、出籠了兩輪改革方案,但成員國之間對於如何推進依然缺乏廣泛共識。

最後鹿死誰手,2019年將見分曉。

阿波羅網責任編輯:李廣松 來源:自由亞洲電台 轉載請註明作者、出處並保持完整。

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