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陳偉:美國總統是怎麼被關進籠子里的

——把權力關進位度的籠子里

當今之世,對民主的最大誤解,很可能就是「少數服從多數」,家喻戶曉,婦孺皆知。可是,彈劾美國總統的三個案子與傳統意義上的民主不僅沒有直接關係,而且好像還有點兒「反民主」的意味。

有句經典名言流傳甚廣:“人類千萬年的歷史,最為珍貴的不是令人炫目的科技,不是浩瀚的大師們的經典著作,不是政客們天花亂墜的演講,而是實現了對統治者的馴服,實現了把他們關在籠子里的夢想。因為只有馴服了他們,把他們關起來,才不會害人。”

所謂把統治者和權力關進籠子里,只是一個形象化的比喻,其實就是指權力應當在陽光下運行,必須受到法律和制度的約束,媒體和民眾的監督,以確保公共權力的良性運行,防止出現專制極權和貪腐暴政。

古今中外統治者的權力,堪稱一柄鋒利而危險的雙刃劍,是人類社會中一種“必要的罪惡”。運用得當,權力可以成為促進人民福祉、推動社會進步的強大力量;任意濫用,則會成為侵犯民眾利益、阻礙社會發展的恐怖工具。

如果缺乏必要的約束和監督,權力勢必趨向濫用和腐敗。這是由人性和權力的本性所決定的,可以說是適用任何一種政治制度的一條普遍規律。

抗日戰爭時期,著名女記者、美籍英國共產黨黨員斐瑞達•尤德蕾曾多次採訪宋美齡,其中談到國民黨政府的貪污腐敗問題。尤德蕾在《抗戰中國》(Freda Utley,China at War, London: Faber and Faber,1939, p.198)一書中披露:“當我提到一般的印象皆是:共產黨是中國最不腐敗、最優秀的人士,她卻高聲說:不腐敗,沒錯;但那是因為他們還未掌握權力(Incorrupt, yes; but that s because they haven t got power yet)。”

人類歷史上,廣大民眾曾經把合理運用權力、增進社會福祉的希望寄託於聖主明君、人性善良。可是,無法無天、貪得無厭的獨裁專制和貪腐暴政,卻反覆印證了絕對權力的狂妄和愚蠢、野心和暴虐,以及人性中潛藏的貪婪自私和濫用權力的天性。

英國哲學家霍布斯指出:“全人類共同的愛好,便是對權力永恆的和無止境的追求,這種追求至死方休。”英國歷史學家阿克頓勛爵精闢斷言:“權力趨向腐敗,絕對權力絕對腐敗。偉人們幾乎總是壞蛋。”

英國歷史學家阿克頓勛爵

印度詩人泰戈爾認為:“如果人是野獸,他就比野獸還壞”。古希臘哲學家亞里斯多德在《政治學》中強調:“把權力賦予人等於引狼入室,因為慾望具有獸性,縱然最優秀者,一旦大權在握,總傾向於被慾望的激情所腐蝕。”

歷史和現實都已證明,那種缺乏監督與制衡的權力,確實具有慾壑難填,比虎豹兇狠百倍,比豺狼貪婪千倍的邪惡特點。

英國政治思想家洛克對人性和權力持強烈的不信任態度,提出了分權制衡學說和代議制民主的理論。他認為:“在一切情況和條件下,對於濫用職權的強力的真正糾正辦法,就是用強力對付強力。”

英國政治思想家洛克

法國啟蒙思想家孟德斯鳩指出:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。”“從事務的性質來說,要防止濫用權力,就必須以權力約束權力。”

早在1215年,一幫英國貴族為了減輕賦稅而起兵鬧事,迫使英王約翰簽署了憲法性文件《大憲章》,其基本宗旨是對王權施以約束和限制,保障封建貴族的政治獨立與經濟權益。這張書寫在羊皮紙卷上的文件,在西方歷史上第一次限制了封建君主的權力,日後成為英國君主立憲制的法律基石,成為馴服統治者、把權力關進位度籠子里的第一個史詩性里程碑。

英國貴族迫使英王約翰簽署憲法性文件《大憲章》

英國著名大法官布雷克頓(Henry de Bracton,1210-1268年)指出:“國王不應該受制於任何人,但卻應當受制於上帝和法律,因為法律造就了國王。”他的經典名言“國王在萬人之上,但卻在上帝和法律之下”更是廣為傳頌。

1628年《權利請願書》、1640年《人身保護法》、1701年《王位繼承法》等英國法律,均以保障民權、約束王權為特色。這些法律的制訂和實施,成為馴服統治者、把權力關進位度籠子里的第二個史詩性里程碑。

美國國家檔案館展出《美國憲法》和《獨立宣言》原件

美國打贏獨立戰爭後,於1787年制定了人類有史以來第一部成文憲法,首次確立了分權與制衡的共和制政體,成為馴服統治者、把權力關進位度籠子里的第三個史詩性里程碑,正式開闢了人類歷史的法治時代。

《籠子里的美國總統》這本小書講述的“水門”、“伊朗門”、“拉鏈門”三個驚心動魄、起伏跌宕、震撼全球的彈劾總統大案,就是在美國的民主法治體制中,如何把權力關進位度籠子里的真實故事。

當今之世,對民主的最大誤解,很可能就是“少數服從多數”,家喻戶曉,婦孺皆知。可是,彈劾美國總統的三個案子與傳統意義上的民主不僅沒有直接關係,而且好像還有點兒“反民主”的意味。

尼克松在1972年大選中贏得了49個州(96.8%)的選舉人票,可是擁有超高民意基礎的民選總統,卻因“水門”案微不足道的違憲輕罪(妨礙司法未遂)被迫辭職下台。

絕大多數美國人認為,里根是重振國威、贏得冷戰的傑出總統,諾思中校是精忠愛國、勇於擔當的英雄好漢,可是獨立檢察官死活非要追究“伊朗門”涉案當事人的罪責,甚至不惜把官司打到聯邦最高法院。

在“拉鏈門”案中,多數美國民眾反對彈劾柯林頓總統,可是參眾兩院仍然罔顧民意,堅持啟動了彈劾程序。

以上事實,看上去都是明顯的“反民主”。

經常聽人談起,美國是一個民主制國家,美國總統是一人一票、全民直接選舉產生的。這一常識性的表述是非常不準確的。

美國雖然一直在世界範圍不遺餘力地推廣民主,但是美國自身的政體卻是共和制,美國總統也不是“一人一票”、全民直接選舉產生的。

2000年總統大選,如果計算全國普選票,民主黨候選人戈爾領先共和黨候選人小布希543,895張選票,可是後者在以州為計算單位的“選舉人票”領先,結果贏得了總統寶座。依照對民主的傳統理解,這顯然是赤裸裸的“反民主”。

按照傳統的民主理論,只有實行最廣泛的直接民主,按照多數人的意志處理國家大事,讓廣大人民當家作主,一人一票,參與決策,監督政府,充分行使民主權利,才有可能徹底杜絕君主專制的弊病。這似乎是人類社會通往人間天堂的不二法門。

可是,美國制憲先賢卻有不同的看法。這幫人或經驗豐富如富蘭克林,或腳踏實地如華盛頓,或思想深邃如麥迪遜,或高瞻遠矚如漢密爾頓,在不斷爭吵和辯論中逐漸形成共識,認為這種樸素的直接民主理論暗藏殺機。

在任何社會中,人民並非一個抽象的名詞,而是存在於不同的社會階層、利益集團或政治派別之中。正直和無私並非人的天性。如果人人都是天使,那麼根本就不用建立政府。人民之中的多數派照樣有可能野心勃勃,拉幫結派,濫用權力,欺壓少數。

在一人一票、直接民主的體制中,某一個利益集團或政治派別有可能輕易地形成佔據多數的局面,造成嚴重危害少數利益的惡果。所以,那種直接而廣泛的民主,反而容易導致“多數人的暴政”。

在社會生活中,普通百姓通常並不精通政治,他們很容易被一小撮居心叵測、巧舌如簧的政治野心家所誤導。美國憲法之父麥迪遜甚至認為:“即使每一位雅典公民都是蘇格拉底,每一次雅典人大會也仍然是一幫群氓。”

1789年法國大革命的血腥和慘烈歷史已經證明,任何一種不受約束和限制的權力,即使是多數人以人民民主和自由平等的崇高名義,仍然可能導致肆無忌憚的專制和空前殘酷的暴政。

激進的法國大革命以雷霆萬鈞之勢,用血腥暴力推翻了舊制度和舊秩序。在民主和民意的旗號下,雅各賓派革命政府掌握了不受約束的巨大權力,以民主之名,行專制之實,不僅王公貴族人頭落地,而且眾多革命狂熱分子也先後成為昔日戰友的刀下鬼。

1793年,開明溫和的法國國王路易十六被送上斷頭台。《九三年》是法國文豪雨果的史詩性傑作。在雨果汪洋恣肆的筆下,馬拉、丹東、羅伯斯比爾等革命者濫用權力,冷酷殘忍,嗜血如命,為達到目的不擇手段。

自由平等的理想國,轉眼成為血流成河的殺戮屠場。自由民主的革命烈焰,最終吞噬了自己最忠實、最優秀的子女。吉倫特黨領導人羅蘭夫人在斷頭台上感慨:“自由自由,多少罪惡假汝之名以行!”

盧浮宮展出的《馬拉之死》是法國畫家雅克•路易•大衛的傳世之作,描繪法國大革命時期雅各賓派領導人馬拉在浴缸中被刺死的場景。馬拉被視為最嗜殺成性、殘忍多疑的革命狂熱分子,但畫家卻將被刺的馬拉轉變成美的化身,場景令人屏息。

這場震撼世界的大革命之後,舊制度因專制腐敗、民心喪失而坍塌崩潰,新秩序並未因革命理想、民主狂熱而預期誕生。無論是統治者還是革命者,最後都被革命和民主所釋放的仇恨怒火所吞噬。腥風血雨,社會動蕩,生靈塗炭,民不聊生,最後倒霉的都是普羅大眾。

《自由引導人民》是法國浪漫主義畫家歐仁•德拉克羅瓦表現1830年法國七月革命和社會動亂的作品,最早在1831年巴黎沙龍展出,後被巴黎羅浮宮收藏至今。

相比之下,保守的美國革命維持現有的社會秩序和法律法規,在法治的制度框架中,建立起一個雖然不夠高度民主、理想詩意,但是卻能制約統治者和多數人的權力、保障有產階級財產和個人權利的共和制民選政府。

歷史經驗證明,憲法的重要性在於民眾對它的信任,而民眾對憲法的信任並非空中樓閣,必須建立在憲法能否制約和監督政府官員,約束代表民意多數的議會、保護言論和新聞自由、維護民眾個人權利的堅實基礎之上。

小靚的夫君精闢指出:

“貪污腐敗不是市場經濟與思想解放的結果,而是官員們剝奪民眾自由,不受群眾監督所致;貧富差距與社會不公不是因為資本家太貪婪,而是利益集團依仗公權力肆無忌憚造成的;社會不穩不是民眾不遵紀守法,而是一些黨員與領導幹部把自己置於法律之上,擁有了不受限制的權力……”

“不解決不受限制的權力這個根本性的問題,任何改革,無論多麼好聽,最終都無一例外地會製造出更大、更多的問題。”

談到憲法的重要性時,法國啟蒙思想家盧梭認為:“一切法律之中最重要的法律,既不是銘刻在大理石上,也不是銘刻在銅表上,而是銘刻在公民們的內心裡,它形成了國家的真正的憲法。”

憲法的生命和權威在於具體實施。憲法和法律意識固然是公民政治素質的基本內涵。可是,如果要讓憲法銘刻在公民的內心裡,成為一種牢固堅實的憲法信仰,首先應當是法律面前人人平等,約束和監督官員的權力,讓公民體驗到憲法和法治給社會帶來的公平和正義,給自己日常生活帶來的利益和實惠,包括那些看得見、摸得著的具體好處。

南京大學教授任東來坦率直言:

“不要再問為什麼人民缺乏憲法信仰這樣幼稚的問題了。應該捫心自問的是:公民憑什麼要把憲法銘刻在內心裡?哪些政府官員把憲法銘刻在了自己內心裡和行動中?憲法的實施究竟給平頭百姓帶來了什麼具體實惠?”

憲法沒必要過於崇高理想,不食人間煙火。美國憲法的基本理念既不偉大,也絕對談不上崇高,涉及的都是政府許可權和公民權利的現實問題。它不可能像某些先賢大師的偉大著述那樣,引導芸芸眾生從事前所未有、聞所未聞的壯麗事業,指引人類社會最終走上通往人間天堂的康庄大道。

 

美國制憲先賢雖然博古通今,學富五車,但是沒有一個人是那種好高騖遠、書齋空談、脫離現實的知識分子。他們是一幫有權有勢、有錢有閑的凡夫俗子,也是一幫沒有宏偉壯麗理想、缺乏遠大抱負和信念的庸碌之輩。

1787年費城“制憲奇蹟”,美國畫家Howard Chandler Christy1940年創作。畫中主要人物:喬治•華盛頓站在主席台上;穿紅衣高舉右手者是制憲會議秘書William Jackson,他左肘部沉思者是“憲法之父”詹姆斯·麥迪遜;開國元勛本傑明•富蘭克林拄杖而坐,他身後穿黑衣者是憲法起草人之一亞歷山大•漢密爾頓。

造反革命、打碎舊世界、掃除一切害人蟲,是全球窮人、小資憤青的盛大節日和宏偉理想;漸進改良、立憲約法、保護財產和人權,是制憲先賢、英美富人的保守理念和防範本能。

人性是有缺陷的,社會是不完美的,權力是腐敗的。在制憲先賢心目中,政治設計的出發點,首先是基於對人性缺陷、社會現實和權力本性的深刻洞察,而不是基於宏偉理想和對社會不公的無比痛恨。

正是人性之惡使法治成為必要,而人性之善則使法治成為可能。

制憲先賢當年面臨的主要問題,是世俗現實而非宏偉理想,是制定憲法而非探索哲學,是協商妥協而非神聖原則,是冷靜秩序而非狂熱激情,是持久努力而非一勞永逸,是漸進改良而非徹底革命,是走向共和而非絕對民主,是保護私有財產而非空談經濟平等,是確立憲政法治而非構建人間天堂。

以此為共識,制憲先賢既高瞻遠矚,深謀遠慮,又腳踏實地,精明務實,把洛克、孟德斯鳩等歐洲思想家的法治理論、英國普通法的法治傳統與北美殖民地自治與立憲的具體實踐有機結合。他們提出的“把權力關進籠子里”的高招兒,並不是用民主對抗野心,而是“野心必須用野心來對抗”,權力必須用權力來制約。

美國憲法精心設計的政治制度,並非民意至上的直接民主制,而是一種以民主和民意為基礎,以限權政府、監督制衡、保障人權和兼顧多元利益為特色的代議制、共和制政體。

美國獨立戰爭時代的著名政論家托馬斯•潘恩在名著《常識》中指出:“政府即使在最好的情況下也只是一種必要的惡;而在最壞的情況下就是一種不可容忍的邪惡。”

潘恩對憲法有一個經典性定義:“憲法不是政府的行為,而是人民構建政府的行為;沒有憲法的政府是未經授權的權力。”

著名法學家羅隆基博士認為:

“法律,用簡便的話來說,可以分為兩種。一為憲法,一為憲法以外的普通法。憲法,是人民統治政府的法。普通法是政府統治人民的法。在一個法治的國家,政府統治人民,人民同時統治政府。所以法治的真義是全國之中,沒有任何個人任何團體處於超法律的地位。要達到政府統治人民,人民統治政府,非有憲法不可。

美國憲法之父、第四任總統麥迪遜精闢指出:

“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果天使統治人,就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時,最大困難在於首先使政府能管理被統治者,然後再使政府管理自身。毫無疑問,依靠人民是對政府的主要控制;但經驗教導人們,必須有輔助性預防措施。”

什麼是“輔助性預防措施”呢?麥迪遜進一步指出:“在美國的複合共和國里,人民交出的權力首先分給不同的政府,然後把政府分得的那部分權力再分給幾個分立的部門。因此,人民的權利就有了雙重保障,而兩種政府將互相控制,同時各政府又自己控制自己。”

麥迪遜提到的“兩種政府將互相控制”,是指聯邦與州兩級政府之間的縱向分權;他提到的“幾個分立的部門”,是指聯邦和州政府中執法、立法和司法三個部門之間的橫向制衡。

這樣,在民選代議制政府的基礎上,依靠分權與制衡,監督與防範,使任何一個利益集團和政治派別都無法佔居至高無上的地位,從而達到利益相對平衡和杜絕專制暴政的目的。

美國憲法之父、第四任總統麥迪遜

在這種以民選為基礎的共和制政體中,美國總統、聯邦參議員和聯邦最高法院大法官的產生方式和選舉程序,都違反了“一人一票”的民主原則,其目的正是為了分權與制衡。共和制不允許任何官員、黨派或社會階層唯我獨尊,獨霸天下,哪怕這些人是在民主選舉中產生的多數派代表。

值得注意的是,在英美兩國,倡導法治而非人治、力主把權力關進籠子制度里的領軍人物,並非社會底層、無權無勢、造反鬧事的草民百姓和知識分子,而是高瞻遠矚的掌權者和富甲一方的貴族鄉紳。

很少有人對林肯總統提出的“民有、民治、民享”的民主理念表示懷疑。但是,在美國憲法的條款之中,死活都找不到“民主”這個神話般的高尚字眼兒,只有三權分立制度及其制約與制衡,還有對言論和新聞自由以及公民個人權利的憲法保護。

1787年費城制憲會議期間,在一些代表看來,“民主”這個詞語簡直就是危險至極的洪水猛獸。麻薩諸塞州制憲代表艾伯里奇•格里(Elbridge Gerry,1813─1814任美國副總統)認為:“過分的民主是一切政治罪惡中的最大罪惡。”

憲法起草人之一亞歷山大•漢密爾頓承認:“人民是騷亂成性又變化無常的,他們很少做出正確的判斷和決定。”

制憲會議結束後,當開國元勛本傑明•富蘭克林步出會場時,費城市長的夫人伊麗莎白•鮑威爾(Elizabeth Powell)迎上前去,迫不及待地問道:“博士,我們得到了什麼結果,一個共和國,還是君主國?”

富蘭克林回答:“一個共和國,如果你能夠維護它的話。”

開國元勛本傑明•富蘭克林

為了維護共和制政體,僅有三權分立與制衡是遠遠不夠的。想當年,為了從制度上解決問題,1789年生效的美國憲法規定了很多約束政府的基本原則,諸如天賦人權、限權政府、主權在民、三權分立與制衡、法治而非人治、文官控制軍隊等。但是,從可操作性的角度看,這些原則很多都是玩虛的。

如果沒有言論、出版自由和新聞監督,三權分立與制衡實際上仍然很難防止官官相護、以權謀私的專制和腐敗現象;貌似多黨競爭、三權分立的政治體制,仍然有可能蛻變為多黨勾結、三權合謀的貪腐和黑暗王朝。很多國家並不缺乏冠冕堂皇的憲法和制度,而是缺乏制度保障下的民權。

天賦人權、限權政府等立憲原則,固然可以在小資沙龍里吹得天花亂墜,唾沫星子亂濺,可是,如果執政黨中的貪官污吏與警察、檢察官和法官大權獨攬,暗中勾結,大搞司法腐敗,任意編造罪名,把在野黨的頭頭腦腦、控告官府的小民百姓、揭露貪腐的新聞記者、打抱不平的辯護律師全都“關進權力的籠子里”,巧立罪名,刑訊逼供,秘密審判,任意迫害,你是一點兒轍也沒有。

美國制憲先賢對1789年憲法中缺乏保護言論和新聞自由以及公民個人權利條款的致命缺陷心如明鏡。

1791年,制憲先賢一口氣給美國憲法增加了10條修正案,保障公民的言論、出版、集會、請願和宗教自由,允許小民百姓擁有武器,規定不得強迫任何人自證其罪,不得因同一犯罪兩次受審,不依正當法律程序,不得剝奪任何人的生命、自由或財產,被告人享有迅速、公開、公正審判和得到律師為其辯護的權利,刑事案件和價值超過一定限額的民事訴訟應由陪審團審理,不得對公民進行無理搜查和扣留,不得對犯人施加殘酷的懲罰,等等。美國憲法的頭10條修正案,統稱為《權利法案》(The Bill of Rights)。

《權利法案》的核心,是以公民權利限制政府權力,用保障言論、出版自由以及保障小民百姓免遭司法腐敗之害的方法,逐漸確立新聞監督權和公民權,制衡和約束政府的官權,形成立法、執法、司法、新聞監督、公民權利的“五權分立與制衡”。

其特點是,用權力制衡權力,借輿論監督權力,以權利限制權力。這種精心設計的制衡、監督和限制權力的機制,比較有效地抑制了統治者濫用權力的弊病,逐步實現了“把權力關進籠子里”的夢想。

美國最高法院大法官約翰•哈倫二世(John Marshall Harlan II,1955-1971年任職)指出:

“憲法保護的表達自由權利,在這個人口眾多,日趨多元的社會裡,無疑是一劑良藥。創設這一權利,就是為了解除政府對公共討論施加的種種限制,將討論何種議題的決定權,最大限度交到我們每個人手中。……

允許這一自由的存在,或許會導致塵世喧囂,雜音紛擾,各類不和諧之聲不絕於耳,有時甚至會有一些冒犯性言論。但是,在既定規範之下,這些僅是擴大公共討論範圍導致的一點點副作用罷了。容許空氣中充滿不和諧的聲音,不是軟弱的表現,而是力量的象徵。”

毫無疑問,在相當長的一段時間內,美國憲法只注重保護了白人和有錢人的言論自由和基本人權。但是,這畢竟是“讓一部分人先民主和自由起來”,使美國社會逐漸走上了現代民主的道路。

什麼是現代民主?現代民主就是限制政府權力、保障新聞自由和公民的個人權利。如果沒有限權政府和保障人權,民主選舉不過是徒有虛名。

納粹德國是經全民投票、民主選舉成立的政權,但是它的政府是專制獨裁、權力無限、壟斷真理、以強凌弱和任意踐踏公民人權的法西斯政府。這種民主是選票箱掩蓋下的虛假民主,或者說是一種“有選舉的暴政”。

正因為存在這種“有選舉的暴政”的可能性,深信洛克限權政府理論的美國制憲先賢對可能出現的政府“惡政”非常敏感。在制憲者影響下,美國人深信,只有嚴格約束統治者和執法者所代表的國家權力,嚴格限制司法部門肆無忌憚地大搞司法腐敗,輕而易舉地侵犯小民百姓生命、自由和財產的特權,充分保障新聞自由和普通公民的基本憲法權利,國家才有可能走上長治久安、繁榮富強之路。

實際上,真正的自由應當是做法律所允許的一切事情的自由,真正的民主應當是受到限制與制衡的法治民主。政府的觀點並非總是真理的化身,多數人的意見並非總是正義的象徵。捷克實現民主化之後,一個小鎮居民莊嚴投票通過的第一項“民主法案”,竟然是對少數族裔吉普賽人實行種族隔離。

針對“多數人暴政”的潛在威脅,美國最高法院大法官傑克遜(Robert H. Jackson,1941-1954年任職)強調:

“《權利法案》的根本目的,是使一些基本權利遠離政治紛爭所引起的難以預料的變化,把它們置於多數人和政府官員無法觸及的地方,並把它們確立為由法院來處理的法律原則。個人對生命、自由、財產的權利,言論自由、信仰自由和結社自由的權利以及其他基本權利,是不可以訴諸於投票的,它們不取決於任何選舉的結果。”

傑克遜大法官以充滿詩意的語言宣稱:

“如果在美國憲法的星空上有一顆永恆不變的星辰,那就是,無論是在政治、民族主義、宗教,還是其他輿論的問題上,沒有任何官員,不管其職位高低,都無權決定什麼是正確的,也無權用言語或行動來強迫公民表達他們的信念。如果有什麼情形允許這一例外,那麼,現在我們(最高法院)決不允許它們發生!”

美國最高法院大法官傑克遜

非民選的美國大法官如此獨斷專行,是否涉嫌“司法獨裁”或“司法專制”呢?這正是美國憲政中的所謂“反多數難題”。

其實,在美國聯邦制、共和制的選舉政治中,所謂“多數人”只有相對的意義。民主選舉的最重要目的並非“選賢與能”,而是保障國家權力的程序性交替和賦予當權者執政的合法性,而當選總統則未必真正代表了“多數人”。

1992年美國總統大選,合法選民的投票率約為55%。如果僅計算普選票,柯林頓得票率43%,老布希得票率38%,得州富豪佩羅得票率19%。換句話說,反對柯林頓的投票選民高達57%,而支持柯林頓的投票選民僅占合法選民的四分之一略少。

由此,在1997年柯林頓訴瓊斯案中,非民選的聯邦最高法院嚴格限制總統的行政特權,判決柯林頓在總統任期內無權豁免性騷擾民事訴訟。這個判決很難被解釋為“反多數”或“反民主”。

美國西部懷俄明州人口最少,兩個聯邦參議員代表58萬人口;加利福尼亞州人口最多,兩個聯邦參議員代表3,800萬人口,兩州之間的比例大約是66比1。換句話說,以參議員選舉的民主性和代表性而言,66個加州人才抵得上一個懷俄明州人。

美國所有的立法都需要參眾兩院通過,人口小州的參議員聯合起來,既可以阻撓代表“多數人”利益的立法通過,也可以促成代表“少數人”利益的立法通過。假如最高法院判決人口小州聯邦參議員聯合起來通過的一項聯邦法律違憲,這個判決同樣很難被解釋為“反多數”或“反民主”。

注重對權力的嚴格監督和制約制衡,而不是狂熱而執著地追求權力來源的絕對民主,正是美國政治體制的基本特色之一。

人類社會任何一種民主制度,都不可能天衣無縫,完美無缺。事實上,民主法治的精髓既非絕對公平和永恆正義,亦非強調權力來源和選舉程序的絕對民主,而是遵循“共和高於民主”的法治原則,既注重對官府權力的監督和制衡,又注重對人民民主的防範和制約,避免出現“有選舉的暴政”。

所謂憲政法治,既是對國家權力的限制,同時也是對人民民主的限制。憲政法治之所“限”,不僅是官府權力的專橫,同時還有民主狂熱的暴虐。美國制憲先賢創立的共和制民主政體,在某種程度上使兩者達到了趨於合理的動態平衡。這是美國之所以強盛的重要制度原因之一。

美國著名學者弗朗西斯•福山(Francis Fukuyama)認為,缺乏憲政法治框架的民主是災難。民主制度面臨的兇惡敵人之一,經常恰恰正是那種毫無限制的所謂高度民主。

人類歷史已經證明,對權力的制約和制衡,遠比追求權力來源的絕對民主更為重要!當年希特勒憑藉民主選舉執掌大權後甩出的“三斧板”,正是國會縱火、終止魏瑪共和國憲法、廢除魏瑪共和國法院,再加上建立黨衛軍、蓋世太保(秘密警察)和嚴密控制、肆意操縱新聞媒體,從而獲得了不受任何制約和制衡的獨裁大權,最終把國家推向了災難的深淵。

林肯總統說過:“你可能在某個時刻欺騙所有的人,你也可能在所有的時刻欺騙某些人,但是你不可能在所有的時刻欺騙所有的人。”

對於那些具有超凡個人魅力、擅長盅惑煽情、滿嘴花言巧語、小恩小惠收買民心、鼓動歌舞昇平的明星政治人物來說,忽悠億萬百姓易,玩弄參眾兩院難,操縱自由獨立的新聞媒體更難,欺騙最高法院大法官難上加難!

美國雖然標榜高度民主,號稱年輕而富有活力,可是,在決定國家發展方向的重大問題上,在裁決社會中難以解決的重大糾紛時,卻經常由非民選產生、終身任職、經驗豐富的最高法院“九個老傢伙”中的多數派掌舵拍板,一槌定音。但是,大法官做出裁決時,必須把背景和判決的根據記錄在案,昭示天下,以示對法律和歷史負責。

最高法院的司法審查權是否違背了民主原則呢?一般認為,按照憲法程序,大法官由民選總統提名,經民選參議院批準確認,所以,司法審查制度勉強可以被解釋為一種“間接民主”,並非完全與民意脫節。

另外,代表民意的參眾兩院和各州議會可以通過憲法修正案否決聯邦最高法院的判決,對司法部門的“最終立法權”形成制衡,防止出現“司法專制”或“司法獨裁”。

從某種意義上說,“間接民主”或“代議制”共和政體,正是美國憲政設計的精髓之一。其獨到之處,在於注重監督制衡而非直接民主,不僅把政府權力置於憲政法治的制度框架之中,同時也防範人民民主的任意肆虐,避免簡單地依靠“多數決定”或“全民公決”的所謂民主原則立法治國。

在具體的憲政運作中,既尊重多數人的意見,又注重對多數人的權力予以嚴格限制,防止出現“廣場大民主”或“多數人的暴政”。

2016年美國大選共和黨預選期間,紐約房地產大亨唐納德•川普(Donald Trump)口無遮攔,大放厥詞,連戰連捷,贏得很多選民狂熱支持。世人對他的異軍突起和意外成功深感驚訝,同時也引發了很多擔憂和爭論,有些人甚至認為川普是“美國版的希特勒”。

對此現象,福山於2016年3月19日接受媒體電話採訪時表示:

“美國政治中確實存在一些問題,比如精英把持政治、金錢政治以及政府運作中的一些問題,但是川普現象本身並不表明美國的政治體制出現了問題或者危機。”

“我們有權力制衡的憲政體系。你當選了總統並不意味著你想幹什麼就能幹什麼。總統必須和國會合作,他們必須在憲法的框架內行事。美國總統實際擁有的權力是非常有限的,因此總統的效率實際上取決於他或她與政府其他部門,尤其是司法部門,建立共識的能力。

“非常重要的一點是,美國人不是選舉獨裁者,我們選出的總統必須在法治體系下行事,必須遵從法律。事實上,當川普說要殺掉恐怖主義的家人,或是做一些實際上是違法的事情的時候,包括美國軍方的許多人都表示,他們不會服從這樣的總統命令,因為那是違法的。他們首先是對法律忠誠,而不是選出的任何一位總統。我認為這是美國民主最重要的基礎。”

籠子里的川普

經歷了20世紀極右、極左兩種專制暴政造成的空前浩劫之後,人們最終認識到,權力不可私有,財產不可公有。無論旗號如何冠冕堂皇,目標如何崇高神聖,領袖如何英明偉大,政府官員和多數人的權力必須受到約束,憲法和法律必須得到遵循,言論和出版自由必須受到保障,私有財產權和公民的個人權利必須受到保護。

現代民主的核心是限制政府權力,保障個人權利。同樣重要的是,限制政府權力應當以不削弱政府的治理能力為限度,保障公民個人權利應當以不危害社會的安全和穩定為準則。

毫無疑問,美國政治體制存在明顯缺陷。“府會相爭”造成國會與總統分庭抗禮,分權制衡導致決策混亂,黨派爭執鬧得舉國不寧,政府治理能力衰落,行政效率低下,甚至導致聯邦政府被迫關門。

分權制衡既能防止政府做壞事,同時也制約了政府做好事的能力。如果沒有一個與時俱進、治理良好、自我管理的公民社會與之配套,民主法治制度同樣可能出現衰落和諸多流弊。

縱觀歷史,如何妥善地處理分權制衡、限權政府與行政效率、治理能力之間錯綜複雜的關係,英美等西方國家數百年的民主法治歷程,並沒有給世人提供一個放之四海而皆準的完美答案。在多數情況下,人們只是“兩害相權取其輕”而已。

美國聯邦上訴法院法官勒尼德•漢德認為:“儘管清點人頭的統治方式不夠理想,但是至少勝過打破人頭。”

美國聯邦上訴法院法官勒尼德•漢德

人不是完美的,人創造的制度更不可能完美。東歐“天鵝絨革命”的領導者之一、捷克總統瓦茨拉夫•哈維爾1990年2月21日在美國國會發表演說:

“只要人還是人,民主就其最充分的含義而言,將永遠只是一個理想。走向民主就像走向地平線,道路有好有壞,但你卻永遠不能達到那裡。在這個意義上,你們美國人也只是走向民主而已。”

在經典名著《通往奴役之路》一書中,1974年度諾貝爾經濟學獎得主哈耶克(Friedrich Hayek)引用德國詩人荷爾德林(Friedrich Hölderlin)的名句:“恰恰是人們試圖把國家變成天堂的努力,總是把國家變成了人間地獄。”

1974年度諾貝爾經濟學獎得主哈耶克

人類社會永遠不可能有完美無缺、盡善盡美的法律和制度。就像市場經濟不是藥到病除、包治百病而又絕無副作用的靈丹妙藥一樣,民主法治和保障人權也不是人類社會通向人間天堂的康庄大道,它只是防止人類社會跌入禍國殃民、專制暴政人間地獄的防護大壩而已。民主法治不可能保證事事最佳、效率非凡,它只能有效地防範最差最劣、貪腐暴政。

然而,沒有盡善盡美的制度,並不意味著不需要努力實行民主法治和制度改革。一個好的制度,是把權力關進籠子里,使其不能肆虐害人的民主和法治社會。

美國制憲先賢、第三位總統托馬斯•傑斐遜指出:

“自由政府是建立在警惕而不是建立在信賴上面;是警惕而不是信賴,規定了限制權力的憲法,以制約那些我們不得不託付權力的人。”“所以在權力問題上,不要再信賴人,而是要用憲法的鎖鏈制約他不做壞事。”

美國制憲先賢、第三位總統托馬斯•傑斐遜

人類社會需要建立一個既能限制政府、約束官員、保障公民的自由和權利,又能管理公眾事務的民主和法治政府。把權力關進位度的籠子里,是一個國家通向民主法治、長治久安的必由之路。

2016年11月於美國弗吉尼亞州

(有刪節)

阿波羅網責任編輯:李廣松 來源:轉自美國史教學與研究公號 轉載請註明作者、出處並保持完整。

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