1914年6月28日，第一次世界大戰爆發，德國陷入大戰中。9月1日，日本乘機向在華德軍開戰，雙方激戰兩個月後，日軍大勝，就此奪取了德國在華的侵略權益。
在日本占領山東後，中國民眾要求收回山東主權的呼聲及排日活動聲勢愈發浩大，中日摩擦頻發。對於日本發來的抗議，袁世凱政府都不予理會。
野心勃勃的日本為了使繼承德國在華的既得利益合法化及謀取更大的侵華利益，1915年1月8日，日本駐華公使日置益向袁世凱拋出了日本政府的對華二十一條要求。依照這些要求，日本不僅要把山東和東北變為它的殖民地，還要把整個中國變成它的保護國。
這就是臭名昭著的「二十一條」，這些條款是以內田良平的《對華問題解決意見書》為藍本的，該藍本具有清晰的侵華步驟和計劃藍圖。
至此，日本提出「二十一條」的狼子野心，昭然若揭。
在收到「二十一條」後，一直被視為親日的袁世凱是什麼樣的態度呢？
曾叔度，時任國務院參議兼大總統府秘書，作為當時的親歷者，他在《我所經手的「二十一條」內幕》裡寫道：袁世凱開始看到21條後震怒異常，當即決定全部駁回，一個字都不能答應。
袁世凱很快冷靜下來，開始陷入沉思。
他清楚地意識到：倘若不接受「二十一條」，一旦交戰，西方國家正陷入世界大戰中，肯定無暇顧及，中國抗日將孤立無援，他面對的將是一個是比中國強大得多的日本。
日方警告袁世凱，這是一個秘密條約，必須從速商定，不能外泄。如果中國不答應，日本就要效仿甲午年海陸並進，大舉進攻中國。
袁世凱隨後不動聲色地對日本駐華公使日置益表示，事關交涉事宜，必須由外交部主管辦理，打發走日本公使後，袁世凱立即召集緊急會議，梁啓超、蔡鍔等人都參與討論對策。
這一事件無疑是袁世凱從政以來最為嚴重的外交危機。
袁世凱採取的第一個措施就是利用各種渠道摸清日方的底牌。他甚至派人花重金收買日本間諜，收集日方情報，以在談判中爭取主動。
從現存檔案的「二十一條」的批示上不難看出，袁世凱批示的非常詳細，逐條圈注，反覆斟酌。
袁世凱多次親自參與談判據理力爭。然而日本極其強硬不做任何讓步。袁世凱的策略轉為消極拖延。他指示中方代表在談判中想盡方法拖延時間。隨後又以國家初建事務繁忙，提出每周只能談判一次。在會議上，他甚至讓陸征祥拖延喝茶的時間，儘量減少商議的事項。
不久，袁世凱通過各種渠道了解到，日本提出「二十一條」一事並沒有正式經過御前會議認可，袁世凱果斷將「二十一條」的內容故意泄露出去，不僅國人譁然，在日本乃至國際上都引起了軒然大波。
在美國，「二十一條」成為了當日報紙的頭條新聞，美國政府開始對中日談判進行干涉。談判有第三方介入後，很多內容就得重新再談。
就這樣，袁世凱又成功地拖延了四個月。
日本試圖與中國的秘密閃電簽約的計劃成為泡影。
不久日本間諜傳來情報，日本政府迫於民意壓力，已調整談判底線為：（一）日本在滿洲 大陸雜居；（二）日本人得在滿洲租地種地；（三）滿洲警察局須聘僱日本人為顧問。當有人質疑情報可靠性時，袁世凱斷然說：「這個報告是真的。我同日本人辦交涉數十年，他們的性情，我知之熟矣。他們性急，喜歡痛快。」袁世凱隨即組織研究有針對性地調整談判策略。
日本方面最後放到談判桌上的「二十一條」內容，與袁世凱收到的情報，幾乎完全相同。
而中國仍然沒有立即簽約的意思。
完全失去耐心的日本馬上就在東北、福建沿海等地增兵，發出最後通牒，限中國在48小時之內答覆，否則就使用武力並支持孫文革命黨。
針對最後通牒，袁世凱召集各部門首長開會，他悲憤陳詞，稱國力未充，難以兵戎相見，只能暫時屈辱，不然，十年之後，非但不能與日本一較高下，亡國危險更甚今日。
1915年5月9日，中方代表將條約最終修訂版交給了日本公使，危機暫時化解。經歷四個多月25次的艱苦談判，儘管屬於城下之盟，但條約內容與最初已經相去甚遠。最終修訂版不僅刪除很多條款，其他很多條文也變成了「留待日後磋商」，最後中日簽訂的「二十一條」實際上只有十一條。
那麼在簽訂了十一條條款後，袁世凱又是如何應付急於實施條約的日本人的呢？
袁世凱深思熟慮早有預案，例如已簽訂了的條款中涉及允許南滿等地區中日雜居以及雜居地商租權問題、聘請日本顧問問題，袁世凱就曾說：「購買租地，我叫他一寸土地也買不走；雜居，我叫他一走出附屬地，就會有生命危險；日本顧問，一個月給他兩個錢，至於顧不顧，問不問，權力在我手。」
袁世凱政府簽約後想盡方法限制日本在中國使用這十一條，抵制日本人在中國的侵略行徑，在袁世凱暗中主導下，中國民情沸騰，紛紛抵制日貨，致使日本不僅在經濟上受到重大損失，國際聲譽上也遭受重創。
正如旅美歷史學家唐德剛所評價的：日本雖然費盡心機提出滅亡中國的「二十一條」要求，但後來也只落得個雷聲大、雨點小的收場，反而弄得臭名昭著，為天下人恥笑。日本試圖將中國變為日本的「保護國」的陰謀徹底破產。
無法否認，「二十一條」是中國歷史上的一次重大外交恥辱，所謂弱國無外交，袁世凱在談判中所作的犧牲和讓步，屬於委曲求全的屈辱外交，並非完全賣國性質。
忍辱負重智鬥日本的袁世凱，最終還是因21條被歷史誤會為賣國賊。
這不是他一個人的悲劇，實在是民國的悲劇乃至民族的悲劇。
面對這種悲劇，我們更需要的是心靈的悲憫、文化的反省和制度的重建。
資料附錄：
《中日民四條約》（原21條）
第一號
日該國政府及中國政府，互願維持東亞全局之和平，並期將現存兩國友好善鄰之關係益加鞏固，茲以定條款如下：
第一款中國政府允諾，日後日該國政府擬向德國政府協定之所有德國關於山東省依據條約，或其他關係，對中國政府享有一切權利、利益讓與等項處分，概行承認。
第二款中國政府允諾，凡山東省內並其沿海一帶土地及各島嶼，無論何項名目，概不讓與或租與別國。
第三款中國政府允准，日該國建造由煙臺或龍口接連膠濟路線之鐵路。
第四款中國政府允諾，為外國人居住貿易起見，從速自開山東省內各主要城市作為商埠；其應開地方另行協定。
第二號
日該國政府及中國政府，因中國承認日本該國在南滿洲及東部內蒙古享有優越地位，茲議定條款如下：
第一款兩訂約國互相約定，將旅順、大連租借期限並南滿洲及安奉兩鐵路期限，均展至九十九年為期。
第二款日該國臣民在南滿洲及東部內蒙古，為蓋造商工業應用之房廠，或為耕作，可得其需要土地之租借權或所有權。
第三款日該國臣民得在南滿洲及東部內蒙古，任便居住往來，並經營商工業等各項生意。
第四款中國政府允將在南滿洲及東部內蒙古各礦開採權，許與日該國臣民。至於擬開各礦，另行商訂。
第五款中國政府應允，關於左開各項，先經日該國政府同意而後辦理：
一、在南滿洲及東部內蒙古允准他國人建造鐵路，或為建造鐵路向他國借用款項之時。
二、將南滿洲及東部內蒙古各項稅課作抵，由他國借款之時。
第六款中國政府允諾，如中國政府在南滿洲及東部內蒙古聘用政治、財政、軍事各顧問教習，必須先向日該國政府商議。
第七款中國政府允將吉長鐵路管理經營事宜，委任日該國政府，其年限自本約畫押之日起，以九十九年為期。
第三號
日該國政府及中國政府，顧於日該國資本家與漢冶萍公司現有密切關係，且願增進兩國共通利益，茲議定條款如左：
第一款兩締約國互相約定，俟將來相當機會，將漢冶萍公司作為兩國合辦事業；並允如未經日該國政府之同意，所有屬於該公司一切權利產業，中國政府不得自行處分，亦不得使該公司任意處分。
第二款中國政府允准，所有屬於漢冶萍公司各礦之附近礦山，如未經該公司同意，一概不准該公司以外之人開採；並允此外凡欲措辦無論直接間接對該公司恐有影響之舉，必須先經該公司同意。
第四號
日本政府及中國政府為切實保全中國領土之目的，茲定立專條如下：
中國政府允准所有中國沿岸港灣及島嶼，一概不讓與或租與他國。
第五號
第一款在中國中央政府，須聘用日本人，充為政治財政軍事等各顧問。
第二款所有中國 大陸所設日本病院、寺院、學校等，概允其土地所有權。
第三款向來日中兩國，屢起警察案件，以致釀成轇轕之事不少，因此須將必要地方之警察，作為日中合辦，或在此等地方之警察署，須聘用多數日本人，以資一面籌劃改良中國警察機關。
第四款中國向日本採辦一定數量之軍械（譬如在中國政府所需軍械之半數以上），或在中國設立中日合辦之軍械廠聘用日本技師，並採買日本材料。
第五款中國允將接連武昌與九江、南昌路線之鐵路，及武昌、杭州，南昌、潮州各路線鐵路之建造權許與日該國。
第六款在福建省內籌辦鐵路，礦山及整頓海口，（船廠在內）如需外國資本之時，先向日該國協議。
第七款中國允認日該國人在中國有布教之權。
（一）兩訂約國互相約定，將旅順、大連租借期限，並南滿洲及安奉兩鐵路期限，均擴展至九十九年為期。
（二）日該國臣民，在南滿洲東內蒙古，蓋造商工業應用之廠房，或為耕作，可得其需要土地之租借權，或所有權。
（三）日該國臣民，得在南滿洲東內蒙古，任便居住往來，並經營商工業等各項生意。
（四）中國政府，允將在南滿洲及東內蒙古各礦開採權…….
