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綠色情報員:洋垃圾零進口 「長牙齒」的《固廢法》能打廢?

明年起,中國全面禁止洋垃圾入境,不過,廢棄物仍是懸而未決的難題。

「洋垃圾」邁向收官之年,中國不再當「世界回收廠」,明年起全面禁止洋垃圾入境,新修訂的《中國固體廢棄物污染環境防制法》也於今年9月正式上路,日前中國生態環境部司長邱啟文放話:「要讓《固廢法》真正成為一部『長牙齒』的法律。」

中國決戰洋垃圾,一紙禁令,看似輕而易舉打廢,不過,難打的其實在後頭,本土垃圾才是老大哥咬牙切齒的硬戰,廢棄物問題並未跟著灰飛煙滅。

圍堵洋垃圾之後

 

中國是全球最大的廢棄物製造國,垃圾處理問題成了中南海眼中的硬骨頭。

2017年7月中國發布《禁止洋垃圾入境推進固體垃圾進口管理制度改革實施方案》,3年多來,固體廢棄物進口量大幅縮減,2019年為1348萬噸,比2016年減少71%,今年更跌落至718萬噸。綠色公民行動聯盟理事長賴偉傑指出,「雖然洋垃圾減少了,中國本身有非常大量的廢棄物,回收過程存在嚴重的二次污染、健康風險和勞動條件惡劣等問題,這些都沒有同步被解決。」

賴偉傑曾在中國民間組織擔任「城市固廢」項目顧問,根據他的觀察,2008年全球金融海嘯後,中國大陸出口受到限制,為拉動經濟成長,政府鼓勵都市和農村大量消費,產生超量的廢棄物,而中國作為「世界工廠」,製造業過量生產,加上中國在經濟發展之際缺乏廢棄物減量的思維,這十多年來垃圾大量成長且問題嚴重。

根據中國生態環境部的《2019年全國大、中型城市固體廢棄物環境防治年報》,2018年中國200個大、中城市的一般工業固體廢物、工業危險廢物、醫療廢物和生活垃圾的總量就超過18億噸。台灣大學風險社會與政策研究中心博士後研究員卞中佩表示,這些固體廢棄物需要不同的處理方式,在中國卻面臨很多的矛盾和問題,加上各城市和省份存在競爭關係,自掃門前雪,或是跨境、跨城市的共同協同處理不佳等狀況因應而生。

境內移轉的污染習題

中國啟動垃圾分類快速鍵,後端回收機制卻大幅落後。

中國封殺洋垃圾的跨境流動,卻擋不住廢棄物的境內移轉。「這是一個大問題。」賴偉傑點出棘手的結構性隱憂,「中國大陸幅員廣大,不同地區貧富差距嚴重,中國內部廢棄物的轉移,等同於世界有錢國家將回收物運送到貧窮國家來處理。」相較國際有《巴塞爾公約》約束危險廢棄物跨境轉移,境內流動反而少了有力道的管制。

儘管中國當前面臨各種社會危機和國際政局的挑戰,習近平依舊頻頻出手打廢,背後涉及「維穩」考量。卞中佩分析,首先中國垃圾處理問題日益嚴重,很多地方出現垃圾圍城,也暴露出垃圾治理不若宣傳中講得那麼好,其次是採取不適當的垃圾處理方式,例如廣建焚燒爐,由於焚燒過程會產生有毒物質二噁英,這幾年反焚燒爐運動成為中國最大的環境抗爭。賴偉傑則表示,廢棄物處理屬於「鄰避設施」,除了農村抗爭外,在城市擴張過程中,郊區較便宜價位的「房產用地」和「垃圾處理用地」開始重疊,也導致中產階級的抗爭。

這一部新版《固廢法》「長出利牙」嚴懲重罰,罰款金額提高10倍,最高可罰人民幣500萬元。卞中佩認為,中央針對廢棄物處理陸續發出許多命令、意見,也通過各種法令,幾十年下來始終成效不彰,主要原因在於中央和地方政府,以及國企和私企之間,存在很深的利益勾結和矛盾,在這種情況下,有些法令只是口號,有些僅管有所謂的「牙齒」,地方政府也未必能執行,當中有不少難啃的硬骨頭。

新版《固廢法》上路以來,江蘇、浙江、安徽、福建等多個省市都開出10萬元以上的罰單。「一開始,它可能會有很大的嚇阻作用,不過,徒法不足以自行。」賴偉傑坦言對重罰收效不樂觀,「以台灣的廢棄物政策來看,後來轉型成功,因為有成熟的公民社會一起參與,這幾年中國大陸的社會參與和民間團體卻開始緊縮。」

新版《固廢法》將生活垃圾分類升級到法律高度,今年底中國46個重點城市也將建成垃圾分類處理系統,表面上,中國垃圾分類交出漂亮的成績單,不過,看在專家眼中,前端管理和後端處理卻是脫鉤,完全沒跟上進度。

賴偉傑表示,新版《固廢法》將生活垃圾分類納入法令之中,其實《北京市生活垃圾管理條例》早在2012年就開始施行,上海、廣州、廈門和深圳也都陸續出台生活垃圾分類管理辦法,雖然各地有很好的啟動與宣傳,也取得一些成果,不過後來卻回到常態,廢棄物管理需要前端的制度性管理,後端的處理設備、收費制度和循環經濟制度的建立也不能欠缺或是落後。

新法為焚燒業撐腰

中國各地大舉興建焚燒爐,垃圾政策也被焚燒爐產業綁架。

「新版《固廢法》保護焚燒爐產業,幾乎看不到對它的規範,中國要建構整體的廢棄物管理,這一部分非常可惜。」賴偉傑遺憾說,「中國的焚化爐將垃圾混合一起燒,這會產生更多的二次污染,中國民間團體在徵求意見時提出焚燒污染管制,同時依分類焚燒和混合焚燒,採取分級收費或不同補貼,這些都沒被採納,反而有很多法條規範掩埋場。」

過去10年間,中國垃圾焚燒廠的數量增加了303%;根據盤之石環境與能源研究中心的報告,2020年生活垃圾焚燒處理的占比可能將達57.5%,超過十三五規劃中的54%。

「這種重焚燒的垃圾處理方式,對地方政府而言,可以有很大的資金興建垃圾焚燒爐,垃圾焚燒一燒了事,垃圾很快眼不見為淨,再加上有政府補貼,以至於這幾年以跑馬圈地的方式興建焚燒爐。」卞中佩指出,「這造成垃圾分類在中國一直是只聞樓梯響的狀況,因為當一個城市垃圾分類做得好,垃圾少了一半,焚燒爐的收入也跟著少一半,導致焚燒爐產業抵制垃圾分類,同時削弱了源頭減量和資源化利用。」

「民眾反對垃圾焚燒,所以地方政府推動垃圾分類,解決生活垃圾暴漲的問題。」卞中佩揭開環環相扣的怪圈現象,「不過,焚燒爐產業又透過政治和經濟力量,要地方政府知道垃圾分類不可能推行,甚至也說即使推行,不會讓垃圾分類所需的前後端資源設備和政策法規落地。」

中國準備好打廢了?

廢棄物治理過程中,牽涉利益重新分配,也成為改革的阻力。

賴偉傑指出,這次《固廢法》納入資源回收和源頭減量,卻又某種程度鼓勵焚化爐,未來勢必產生競合關係,這兩種不同的思維並行又缺乏很好的調和與管理制度,廢棄物問題肯定層出不窮。

新版《固廢法》新增了對固體廢物綜合利用給予稅收優惠的條款,賴偉傑認為,回收獎補助機制的設計牽涉許多細部規範,例如獎補助的認證方式、如何避免造假,台灣過去也曾發生類似問題,整套回收制度必須法制化,同時有透明的資訊揭露與監督機制的參與,透過嚴謹的層層規範,才能架構出可長可久的循環經濟。

此外,新版《固廢法》還強調首次引入「生產者責任延伸制度」,要求電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者建立與銷量相匹配的廢舊產品回收體系。其實,行業人士都心知肚明:「法規進程不斷被推遲了,規範的品項也收窄了。」

賴偉傑說明,2008年早就有《循環經濟促進法》,第15條規定「制定強制回收產品和包裝物名錄及管理辦法」,十幾年來卻一直沒制定;2016年底中國國務院發布《關於印發生產者責任延伸制度推行案的通知》,納入電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品,推動時間表訂在2017年,如今也晚了3年,當時還包括飲料複合式包裝、廢棄車輛,現在又沒被放進去。

「從這些可以看出來,中國在建立整套資源回收的管理機制和生產者責任延伸制度,遇到很大的困境與瓶頸。」賴偉傑分析,「在制定法律和改革過程中,原有的利益者要被挑戰,牽涉利益的重新分配,以及產業方向的重新調整,這可能是實施進程推遲和範圍縮小的原因之一。」

這一部《固廢法》真的長牙了,還是成為既得利益者的爪牙呢?卞中佩表示,這可以從明年十四五規劃推出的政策內容來檢視,例如焚燒爐產業的補貼是否縮減、焚燒占比是否下修,以及回收產業的補貼和優惠有無明顯的規定、垃圾分類和資源回收兩網融合,甚至有大筆預算推動垃圾分檢和儲存用地規劃,如果這些內容都是空殼子,那麼《固廢法》的推行就值得懷疑了。

洋垃圾只是開端,打廢要走多少回頭路,中南海要好好計算還有多少環境本錢了。

責任編輯: 楚天  來源:RFA 轉載請註明作者、出處並保持完整。

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