近四十層樓高的火箭矗立在發射台上，每六周發射一次，每次消耗的能量足夠供應紐約州照明一小時以上。已經78歲的佛羅里達人比爾·尼爾森，在這樣的青年時代敘事中與航天結下不解之緣。
2021年3月19日，美國總統拜登宣布提名尼爾森擔任美國國家航空航天局(NASA)新局長。對於這位現任NASA諮詢委員會顧問、前民主黨參議員，白宮聲明中將他譽為推動美國航天事業發展的「關鍵參議員」，並盛讚尼爾森與NASA近四十年的密切合作。
同期，拜登宣布延續川普政府提出的「阿爾忒彌斯」登月計劃，即在數年內將兩位太空飛行員送上月球，並實現首位女性太空飛行員登月的目標。拜登也提出新的設想，包括NASA加強在氣候變化上的投入，以及與「競爭對手」合作。
太空飛行員出身的NASA前局長查爾斯·博爾登在接受《中國新聞周刊》採訪時指出，「阿爾忒彌斯」這樣的任務很難在短期內實現，但「NASA成功的關鍵是，永遠不停止做某項任務，因為一旦落後，就很難再追上競爭對手」。而在拜登政府的優先事項與NASA的宏大計劃之間，尼爾森需要實現微妙的平衡。
綽號「壓艙物」
「我們只能假定，尼爾森改變了他對政客是否適合擔任NASA局長的看法。」威廉姆·科瓦契奇說。曾任美國聯邦貿易委員會主席的科瓦契奇，參與了建立商業太空准入機制等很多涉及太空領域的工作。他對《中國新聞周刊》坦言，不曾料到拜登會提名尼爾森擔任NASA局長，其背後可能有「複雜的權衡」。
有美國媒體報導稱，憑藉與拜登的私人友誼，尼爾森主動尋求得到這份新工作。但四年前，在川普提名參議員布里登斯廷擔任NASA局長時，尼爾森曾激烈反對，認為「領導NASA的不應是政客，而是科學家和工程師」。
和布里登斯廷一樣，尼爾森沒有宇航或飛行技術背景。1972年，這位前美國陸軍軍官、維吉尼亞大學法律博士在家鄉佛羅里達首次當選州眾議員，進入政壇。同年，NASA宣布終止「阿波羅」登月計劃。當時，冷戰局勢緩和，美國政府不再將載人航天視為最高優先級任務，佛羅里達州等「航天海岸」地區的供應商遭遇困境。此後，佛羅里達出身的國會議員成為支持NASA在華盛頓爭取經費的最堅定盟友。
1981年，載人太空梭投入使用，NASA管理層希望通過搭載公眾人物重獲政府和社會關注，尼爾森被認為是最合適的人選。1986年1月，他乘坐「哥倫比亞號」太空梭進入太空。
在太空上的比爾·尼爾森
博爾登對《中國新聞周刊》回憶，尼爾森成功完成了監測太空旅行中人腦血壓的實驗，和蛋白質晶體生產實驗，是一個「很有效率的乘員」。博爾登還肯定了尼爾森付出的努力。1981年到1986年，尼爾森每天跑步四英里，加強健身鍛鍊，並乘坐戰鬥機體驗G力(G-Force)。「他能和我們一起參加訓練，做了很多實驗，而且做得很好」。
當尼爾森被提名為NASA局長後，他的綽號「壓艙物」再次被業界提起。一位不願具名的航天工程師對《中國新聞周刊》表達了自己的擔憂，尼爾森以往過於關注佛羅里達州的航天產業及載人航天項目，撰寫過的唯一航天主題論文論述的是太空產業如何影響佛州經濟，對NASA的科學、教育、社會等職能缺乏認知，可能導致工作重心偏移。
科瓦契奇對《中國新聞周刊》表示，圍繞著尼爾森的爭論其實反映了「知識背景」與「技術背景」的區別。「太空迷」尼爾森具備的是「知識背景」，即對NASA有充分、長期的了解，也曾以政客身份和NASA管理層打過交道。他能從歷史經驗上判斷NASA的政策走向，在下屬面前也具備公信力基礎。
但尼爾森缺乏深層次技術背景。「對NASA的領導者來說，如果你是科學家或工程師，你就會有額外的可信度。」科瓦契奇說，「和尼爾森一樣，我是律師出身，對航天感興趣，可以和工程師深入聊天，但總有些時刻，工程師們會開始一段我不可能理解的對話。」科瓦契奇擔心，尼爾森無法讓NASA工程師和科學家們相信他們是在接受同行的領導。
1986年1月28日，尼爾森完成太空飛行員任務十天後，「挑戰者」號太空梭剛發射升空就爆炸，7名太空飛行員全部遇難。之後數年，載人航天任務全部停止，國會一時間幾乎喪失了對NASA的信心。不過，尼爾森是個例外。
從1986年到NASA恢復載人航天任務的1990年，尼爾森是眾議院所有NASA授權法案的第一牽頭人，共在國會發起31項動議，其中13項都與NASA直接相關。他不僅通過多種方式尋求維持NASA的財政撥款額度，還號召國會通過讚揚航天人精神的決議，設立「太空探索日」，以恢復公眾對於NASA的信心。
最初，尼爾森的動議缺乏聯合發起人，在眾議院宣讀後就不了了之。但隨著傷痛逐漸消解，越來越多的人站到他一邊。1986年和1987年，NASA年度預算接連創下「過去十年來最低增長紀錄」，但在1988年迎來大轉折，此後兩年又連續猛增20%，刷新「二十年來最高增長紀錄」，保證了1990年哈勃望遠鏡和載人航天任務重啟。
國會中，民主黨人更願意為科學研究和商業航天投入資金，共和黨人則偏向於重型運載火箭和載人航天項目。尼爾森經常站在國會共和黨人一邊，贏得了「溫和派」名聲，哪怕在兩黨衝突最激烈的時期，他也能獲邀和共和黨同事共進晚餐。因此，美國媒體普遍認為，尼爾森的NASA局長提名將毫無懸念地在參議院獲得通過，川普任命的NASA局長布里登思廷已表示支持尼爾森。
在參議院的工作經歷，也讓尼爾森與同為民主黨溫和派的參議員拜登成為密友。曾與拜登共過事的科瓦契奇認為，拜登渴望與他了解的、有相同世界觀的人一起工作。「我懷疑拜登告訴自己：通常我不會對任命政客領導NASA感興趣，但尼爾森是個例外。」科瓦契奇說。
佛羅里達州太空署主席凱徹姆則強調，提名尼爾森符合拜登「團結兩黨」的總體政策，也表明了拜登政府在太空政策上重視繼承與延續。
博爾登認為，尼爾森具備擔任NASA局長最重要的技能。「當我成為NASA局長時，最困難的事情就是學習華盛頓的政治運作。這是尼爾森不需要擔心的。」他對《中國新聞周刊》說，NASA局長最重要的任務是在國會爭取預算，依賴的是談判技巧、熟悉國會，和儘可能獲得總統的支持。
在歷史上，成功的NASA局長也不都是有「技術背景」的專家。1961年到1968年擔任NASA局長的詹姆斯·韋伯，就是一名律師而不是工程師。在博爾登眼裡，韋伯是「我們中最偉大的那一位，帶領我們登上月球」。
「管好你們的孩子」
尼爾森剛獲得提名，參與NASA項目的天體物理學家西蒙·波特就公開質疑稱，拜登可能聽信了NASA新太空發射系統(SLS)承包商的遊說。
過去十年，尼爾森是SLS項目的主推者。歐巴馬政府初期，時任副總統拜登在國會堅持推動取消太空梭和NASA自建大型火箭的計劃，由SpaceX等商業航天公司承擔更多火箭建造和載人航天任務。拜登稱，這既能幫助商業航天業發展，也可以讓NASA騰出資金，用於更有必要的技術開發。
尼爾森則與共和黨人一起強烈反對。幾輪互有勝負的博弈後，太空梭和「戰神5號」重型火箭項目被終止，但因此失業的數千名NASA雇員及承包商們隨即轉入了全新的SLS項目，即設計建造全世界最大的運載火箭，可以在一次任務中直接將太空飛行員送到月球，然後再實現火星登陸計劃。
SLS項目背後反映了美國航天政策的模式之爭。自上世紀50年代成立起，NASA的定位一直在「民用航天機構」和「太空軍備競賽主持者」之間徘徊。美國海軍戰爭學院的研究顯示，NASA的戰略選擇因而出現「地緣戰略和技術民族主義壓倒經濟審慎」的特點。比如像SLS這樣的項目，並不追求真正的投資回報，而是在中國、俄羅斯等國航天能力發展的背景下，維持美國的太空競爭優勢。
科瓦契奇對《中國新聞周刊》回憶，為了取得技術領先，NASA在「阿波羅計劃」等項目上表現了很強的創新精神。但在「挑戰者」號和「哥倫比亞」號悲劇之後，NASA走起了「確保不再犯錯誤」的路子。
前述不願具名的航天工程師對《中國新聞周刊》指出，相比於SpaceX旗下技術尚不成熟的獵鷹重型火箭項目，SLS的最大優勢就是成熟、安全，並基於此前的重型火箭技術逐步改進。但另一方面，SLS很難出現SpaceX提出的「可回收火箭」這樣的創新。
相比SpaceX等商業機構的項目，SLS因為採取最高的技術安全審核標準，所以「小到每一塊晶片的價格，都比商業採購更高」。問題在於，這樣的審核流程是否都是必要的，商業機構的產品是否真的不可靠或存在安全隱患。標準滯後、邊界模糊，讓商業機構抱怨無法在NASA競標中得到公平對待。
SLS選擇的「傳統路徑」，還面臨著成本高昂的巨大劣勢。據NASA向國會提交的材料，SLS單次發射成本約20億美元，而其前期開發費用已經超過200億美元，這還沒有計算地面系統開發費用及數千常備支持團隊人員的經費。業界估算，這些成本均攤後，SLS前十次發射，實際成本每次都在50億美元以上。
博爾登介紹， NASA後來逐步形成了一種融合合作的新模式：NASA和商業機構共同投入資金，NASA提供基本理念和思路，商業機構據此提供設計方案，NASA挑選最符合自己目標的方案，然後讓由商業公司去完成。
2020年，SpaceX將NASA太空飛行員送進了太空。「這不僅象徵著SpaceX的成功，也象徵著NASA的創新與成功，讓NASA的聲譽和形象得到了提升，美國民眾因此又開始關注NASA了。」科瓦契奇說，「面對這樣成功的創新模式，說『不』是不現實的。」
熟雪梨爾森的佛羅里達州太空署副主席凱徹姆回憶稱，隨著商業太空活動在成本、效率、可持續性和安全性方面都表現出色，尼爾森對商業公司的滿意度也在提高。在國會，他從捍衛傳統模式逐漸轉向在保持傳統和接受創新之間尋求平衡。
ULA成立四年後，尼爾森大力推動讓商業公司參與NASA項目的授權法案通過，以此換取NASA將更多的資金集中到SLS這樣的傳統項目上。
不過，在激進的改革者看來，尼爾森依然是保守的。他至今仍會批評商業公司對NASA的「滲透」。SpaceX宣布開發與NASA存在競爭性的重型火箭之後，尼爾森要求NASA官員「管好你們的孩子」。NASA前副局長加佛提醒道，如果尼爾森真的按自己的方式領導NASA，「美國就不會有商業航天了」。
著名太空政策專家、中佛羅里達大學教授羅傑·漢德伯格則對《中國新聞周刊》表示，即使尼爾森個人依然徘徊不定，已經嘗到創新模式「甜頭」的國會也不會再資助傳統的「全NASA」太空計劃。
漢德伯格指出，拜登準備重新組建由副總統牽頭的政府太空委員會，尼爾森個人的決策權會受到更多限制。「拜登希望尼爾森扮演的更多的是打通國會、政府與業界的角色，而不是將航天事業完全交給他。」
「從科學家的角度說，當然是一切為了解決方案。」前述航天工程師對《中國新聞周刊》舉例說，NASA對太陽風暴的成功預報，就是由來自新罕布夏州農村的一位半退休無線電工程師提供的解決方案。「不過，尼爾森考慮更多的是政治和安全因素。」
科瓦契奇認為，不論尼爾森個人有怎樣的看法，拜登時代美國的航天事業還是會走向更多的商業創新和商業競爭，「這考驗的是尼爾森的管理能力」。拜登已經提名了莉娜·可汗、蒂莫西·吳等多位反對科技巨頭壟斷的專家進入政府，並對谷歌、臉書開展反壟斷、反不正當競爭的司法措施。
就在尼爾森得到提名時，拜登任命的過渡時期NASA高管巴維亞·拉爾對媒體表示，拜登政府將審查既有的登月計劃，並確定更多的「商業公司可以參與的領域」，在 SLS運力不足時，甚至不排除用「經過驗證的商業運載火箭」填補缺口。
