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外交事務:獨裁者歐爾班如何不斷成功

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2022年4月6日,布達佩斯,匈牙利總理歐爾班勝選後舉行記者招待會。

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獨裁者歐爾班如何不斷成功

楊-維爾納·穆勒(Jan-Werner Müller)

時機無法再引人注目了。

4月3日,匈牙利總理歐爾班·維克多輕鬆贏得選舉,即將開始第四個總理任期,這也是他總計第五個總理任期。此時,距離俄羅斯總統弗拉基米爾·普京烏克蘭的進攻顯然重振並再度統一了自由民主的西方,已有近六個星期。

儘管長期以來效仿普京,並領導著一個愈發獨裁的政權,儘管首次面對一個統一的反對派陣營,但歐爾班贏得選舉仍沒有什麼困難,他拿下獲得了超過53%的選票,並確保在議會中繼續擁有絕對多數席位。隨著德國總理安吉拉·默克爾(Angela Merkel)退休,他現在還獲得了歐盟政府中任期最長首腦的可疑殊榮。歐盟被視為人權和民主的堡壘。

這次選舉的結果大大震驚了歐洲和美國的觀察人士。烏克蘭戰爭開始的幾個星期里,歐爾班明確拒絕允許西方武器穿越匈牙利領土運輸,並排除了對俄羅斯能源實施制裁的選項。考慮到這位匈牙利領導人與克里姆林宮尷尬的親近關係——烏克蘭總統澤連斯基稱歐爾班的匈牙利是"俄羅斯的歐洲分支"——以及匈牙利反對派的決心,許多人認為歐爾班終於玩過火了。

此外,這些預測符合美國和西歐愈發增進的確信,即:普京政權終於迎來了自己推遲許久到來、但早就註定的命運,遲早會像所有獨裁政權那樣自戕。

冷戰結束之際,人們普遍認定獨裁政權的自毀是不可避免的,俄羅斯迄今為止對烏克蘭發動的災難性戰爭更使這樣的信念死灰復燃。依據這種理論,普京的失算至少部分原因在於,這位俄羅斯領導人無法獲知準確的信息,與此同時,他極度依賴的軍方和安全精英因為太過恐懼而無法向他提供真實狀況。簡言之,獨裁政權顯然無法承認錯誤,因此長期而言沒有能力汲取教訓。

上世紀九十年代的一系列有影響力的研究表明,相較於民主政權,獨裁政權的經濟發展狀況也更差:武斷專橫、出於政治動機的干涉和對信息的壓制一樣損害市場。如今,俄羅斯似乎也證實了這一定律。這個國家顯然未能發展出多元的經濟,且持續嚴重依賴自然資源開採。依這種觀點,不只自由民主的西方已聯合起來反對普京;因其政權獨裁特徵的持續強化,普京本人也可能最終成為自己最致命的敵人。

但是歐爾班的決定性勝利公然羞辱了這一慰藉人心的幻想。畢竟,就在今年2月初,西方對俄羅斯本身的評估還是涇渭分明的。許多評論家注意到俄羅斯軍隊明顯的現代化,以及普京看似聰明的策略,即積累外匯存底,並讓包括德國在內的西方夥伴與北溪二號天然氣管道之類邪惡的地緣政治項目合作。假如普京沒有命令他計程車兵入侵烏克蘭,或者在最初的攻擊中情況有不同,就很少有人會復活這一主張,即:獨裁統治恰如1991年的蘇聯,註定會失敗。

事實上,作為烏克蘭戰爭爆發以來歐洲的首次重要選舉,哪怕是在歐盟自身內部,本次匈牙利大選也叫人們懷疑有關獨裁統治限度的任何膚淺假設。歐爾班非但沒有隨著時間的推移而動搖,反而精心設計了一個顯然是反民主,而且足夠聰明,即使面對政策失誤也能存續的體制。國際觀察人士關注的焦點是他的政府針對難民、喬治·索羅斯、歐盟,最近是性少數群體的連續幾波打擊。(畢竟,每逢歐爾班面臨選舉,他必定都會召喚一個新的有關國家存亡的威脅。)

但除了其他野心勃勃的獨裁者極易仿效的那些策略,還存在一個更複雜的情況:歐爾班是一位訓練有素的律師,身邊也都是其他精明的法學家,長期以來,歐爾班的統治保持著自己完美的合法性甚至正當性的外表。

布魯塞爾製造的威權怪物

歐爾班成功的關鍵,一直是人們可能稱作冗餘策略的做法,這是通過漸進但系統性舉措實現威權主義的更宏大戰略的一部分。

於是,為持續約束反對派,擴大權力,他的青年民主聯盟(Fidesz)在多條戰線上推進,同時嘗試不同的法律工具。一種做法失敗時,同樣的目的可能通過其他手段實現;對一部有疑問的法律存在抗拒時(例如來自歐盟的抗拒),匈牙利政府會進行表面的調整,直面關切,哪怕這部法律所謀求的實質立場和實際政治事實已經確立。

一個典型的例證是,2012年,匈牙利將法官的退休年齡降低了八年,歐爾班據此成功除掉了那些可能對其政權構成制衡的資深法官,並任命了一批對當局態度友好的替代人選。歐盟本應是其成員國法治的守護者,也及時發現了該措施的問題所在,但儘管被免職的法官因失去年資而得到了補償,他們仍沒有被恢復職務:青年民主聯盟得到了他們想要的順從法官。

在一般日常生活,和在更特殊的獨裁統治形成的博弈當中,成功的定義都是:所為超過必要限度。當然,一開始,在歐爾班剛就任之際,很難預測哪些策略可以令青年民主聯盟在每次選舉中都獲得議會三分之二多數席位,從而賦予他幾乎不受限制的權力。一旦獲得絕對多數,歐爾班就可以隨意修改憲法;假如有法院認為青年民主聯盟的法律有問題(因青年民主聯盟的法官控制著法院,眼下這種可能性極小),只消將這部法律寫入憲法即可。假如你制訂了法律,那麼你想做的事情幾乎就沒有不合法的。

就這樣,歐爾班高效利用了社會學家金·萊恩·舍佩勒(Kim Lane Scheppele)所稱的"獨裁的文牘主義"(autocratic legalism):規則和程序沒有被公開違反,唯有它們的精神慢慢死去。看似微小的法律變化可能帶來巨大的系統性影響。(金·萊恩·舍佩勒,現任普林斯頓大學公共與國際事務學院教授。——譯註)

舍佩勒還為這一動態生造了一個令人難忘的術語:怪人國(Frankenstate)。正如弗蘭肯斯坦(Frankenstein)的怪獸是參照普通人的身體部分創造出來的那樣,匈牙利體制中的許多個別元素看起來也很好;它們本身並沒有展示出高壓的一面,但以某種方式組合在一起,就意味著民主的終結。[弗蘭肯斯坦,是英國女作家瑪麗·雪萊(Mary Wollstonecraft Shelley,1797~1851)1818年出版的同名長篇小說的主人公。他熱衷於生命起源,出沒於停屍間,嘗試用不同人體的各個部分拼湊出了一個具備生命的人造人,後者人見人厭。弗蘭肯斯坦和他的人造人最終都死於非命。——譯註]

為了獲得永久的結構性優勢,青年民主聯盟介入了全國範圍內精確細緻的選區重劃(同時,將自由主義的首都布達佩斯很大程度上讓給了反對派)。為宣傳青年民主聯盟及其候選人,歐爾班利用國家資源為那些在選舉期間(甚至在非選舉期間)不間斷實施的宣傳提供資金。他持續破壞匈牙利的公民社會,借鑑普京的做法,強迫非政府組織註冊為"由外國提供資金"的組織,並接受特殊的國家審計。針對反對派實施高效團結的企圖,他對選舉法進行了特別修訂,允許公民在匈牙利的任何地方登記,並在青年民主聯盟多數地位可能受到威脅的地區允許實際生活在國外的匈牙利公民在選舉日到來時回國投票。許多觀察人士估計,要想在選舉中獲勝,挑戰這個實際上已經是一黨制的國家,挑戰者獲得的選票必須高出且多於任何青年民主聯盟對手大約5%。

同時,歐爾班小心翼翼,避免逾越獨裁的文牘主義,進入可能引發歐盟干預的更公開脅迫式的威權主義。默克爾與歐爾班合作了十多年;歐盟雖然批評歐爾班政府的威權取向,但在2014年至2021年仍向該國慷慨提供了450億美元。許多歐洲觀察家認為,假如匈牙利存在公開的反猶太主義或街頭暴力,這種支持就會停止。(狗哨,包括總理本人發出的,仍可接受。)但除此之外,布魯塞爾根本不願意約束這個"怪人國"。

毀掉媒體的多元性已成為歐爾班戰略的另一重要組成部分。這位匈牙利領導人在國際上有一些堅定的捍衛者組成了一個名為"歐爾班理解者"(Orbanversteher)的小圈子,他們從不忘提到匈牙利不存在審查制度:批評當局的記者可以從心所欲,發表博客,撰寫譴責性的調查報導。但考慮到國家電視台的重要性,以及親政權的一些寡頭對媒體公司的系統性收購,那些報導要傳遞到全國觀眾那裡是相當困難的。

事實上,有大約三分之一的選民,是反對派無法接觸到的。在4月選舉的整個準備階段,反對派領導人彼得·馬基-扎伊(Peter Markit-Zay)總共只獲得了五分鐘時間,可在國家電視台上闡述自己的觀點,不然的話那裡就基本上充斥著親歐爾班的宣傳。

與其他右翼民粹主義者(其中許多人自詡為言論自由的捍衛者)一樣,歐爾班拒絕與任何挑戰者進行公開辯論:對他來講,每周五與親政府的記者談天說地,參與到精心設計、照本宣科的時刻中直接與"人民"打交道,藉以迴避棘手問題,塑造自己的信息,效果是遠遠勝出的。(在美國,共和黨全國委員會最近決定退出無黨派的總統辯論委員會,只參加自己設計的辯論,這是一個教訓。)

政治家族的居家男

對精明的獨裁者來說,法律至關重要,但金錢也是如此。

歐爾班體制的另一個基礎,是匈牙利社會學家巴林特·馬扎爾(Balint Magyar)所稱的"黑手黨國家",這與波蘭的體制可成對比,在其他方面也與波蘭有許多相似之處。這樣一個國家與平庸的腐敗無關,如同裝有現金的信封在桌面下換手那樣。

毋寧說,匈牙利的腐敗基於對國家結構的政治利用和對表面合法手段的操縱:尤其是公共採購過程,其中只有一個投標人出現,這一點是不可思議的。在歐爾班的匈牙利,這意味著政府持續贊助了出價太高的項目(尤其是在建築領域),為的是充實那些對政權態度友好的一眾寡頭的錢包;許多這樣的項目都要提交給歐盟進行融資。

這樣的機制,確保了馬扎爾所描述的效忠歐爾班的"政治家族"步調一致,作為回報,他們幫了歐爾班政權一些忙,比如收購該國的一些媒體公司,那些媒體因此仍然堅定支持青年民主聯盟。即使這些寡頭犯下最惡劣的盜竊行為,他們也不會被起訴,因為公共檢察官是忠誠的青年民主聯盟成員。

歐爾班也不滿足於將自己的腐敗局限於俄羅斯式的寡頭統治。他還利用與俄羅斯的廣泛經濟交易鞏固自己的政權。據一項細節依舊大多不為人所知的協議,青年民主聯盟政府與俄羅斯方面簽約獲得了一筆巨額貸款,可為一座核電站(正由一家俄羅斯公司建設)提供資金。俄羅斯一樣拿下了布達佩斯第三條地鐵線的招標,儘管提供的標準更低,但要價更高。為掩護與歐盟的側翼,歐爾班還忙於從德國購買武器,並允許德國公司如梅賽德斯、寶馬和奧迪在匈牙利享受高度優惠的待遇。

問題的關鍵不在於歐爾班謹慎的獨裁文牘主義戰略和黑手黨治國才幹是基於獨一無二的黑暗政治藝術,或者這個政權不可戰勝。但假定歐爾班的戰略一定會削弱他自身,就像料定普京的戰略一定會削弱他自身一樣,都是天真的。認為歐爾班的對手一旦揭示了這個體制的真正運作方式就將旗開得勝,一樣是天真的。選民想知道,有哪些替代方案可供選擇,著眼於一個更美好的未來,他們能期待是什麼。

匈牙利的聯合反對派由六個不同黨派拼湊而成,包括後共產主義的政黨,和類似青年民主聯盟那樣的政黨在內,它們無法就任何積極願景(就此而言,甚至是影子內閣那種事)達成一致意見。能將他們籠絡在一起的就是反對歐爾班。

他們的問題正是我們的

人們終究得解決自己的問題,國際觀察人士得出這樣的結論是得心應手的:畢竟,匈牙利人投票支持歐爾班,並得到了他們選擇的政權。假如匈牙利的反對派和匈牙利殘存的公民社會無法拯救民主,那麼歐盟,更不用說美國國務院,也無法為他們做到這一點。

但如此斷言是誤導性的,這尤其是因為外部行動者很難被認為是中立的:想想看,歐洲國家仍在為石油和天然氣向俄羅斯支付數十億美元,從而為普京的侵略戰爭提供資金。類似的情況是,對匈牙利來說,歐盟的數十億美元就像石油之於海灣國家:是一種免費且顯然取之不竭,可用於自肥和有針對性地購買政治支持的資源。

多年來,匈牙利人均得到的歐盟資金比其他任何國家都多(部分原因是,歐爾班政府提交了相當多的項目);因為匈牙利國內的不滿人士,尤其是年輕人,確實可以移民到歐盟其他地方就業——這是冷戰時期不存在一種救濟方式——於是,不經意間,歐盟還提供了一個安全閥。政治學家丹尼爾·科勒曼(R. Daniel Kelemen)稱,一系列特殊因素,如補貼、移民和來自德國等強大成員國的保護,導致歐盟內部出現了"威權式均衡"。(丹尼爾·科勒曼,現任新澤西州羅格斯大學政治學系教授。——譯註)

在本月(指4月——譯註)大選之後,那種均衡可能最終變得動盪不寧:布魯塞爾正開始關上水龍頭。歐爾班勝選兩天後,歐盟委員會宣布,出於對腐敗和欺詐的擔憂,該委員會將凍結歐盟提供給布達佩斯的資金。對歐爾班來說,這是一個特別不湊巧的時刻,因為他在大選前的準備階段揮霍無度,眼下將不得不對他的國家實施緊縮政策。(儘管那些限制最終能否通過,將取決於能否得到歐盟其他國家中的合格多數支持。)可以預見,那些舉措已遭遇抱怨,歐盟正在著手懲罰匈牙利人,因為他們選錯了人。

事實是,眼下從來都不是實施制裁或扣留補貼的適當時機;實施制裁或扣留補貼在選舉之前看起來是政治性的,選舉之後看起來也是政治性的。其他幾年前就應該嘗試的策略也是如此,比如取締國際投資銀行(International Investment Bank)的措施。這家俄羅斯實體的總部現在位於布達佩斯,到目前為止,該銀行一直被允許在缺乏真正監管的情況下營運,這確保了洗錢組織有足夠的渠道,許多可疑人物也能有國際豁免權。《全球馬格尼茨基法》(Global Magnitsky Act)可以用來對付一些腐敗的匈牙利寡頭。(《全球馬格尼茨基法》,全稱為《全球馬格尼茨基人權問責法》,以俄羅斯稅務會計Sergei Magnitsky的名字命名,他因揭發俄羅斯政府腐敗,於2008年11月被俄羅斯執法機關拘捕,2009年11月病逝於莫斯科的一座監獄。這部法案授權美國政府對侵犯人權的外國政府官員實施制裁,手段包括禁止入境、凍結財產並禁止他們在美國的財產交易。——譯註)

正如美國總統拜登不斷指出的那樣,假如眼下民主和獨裁之間有一場更恢弘的鬥爭,那麼民主國家就不能放棄有助於他們事業的工具。最重要的是,西方領導人理當停止為它們聲稱反對的獨裁國家的崛起提供資金,因為那使問題變得更糟了。他們還應放棄這樣的幻想,即:同樣的那些政權會自行垮台,尤其是當它們得到民主國家的主動補貼時。

(作者是普林斯頓大學政治學系教授。本文原題"How Autocrats Endure",由《外交事務》網站發布於2022年4月19日。聽橋譯,並對原文有多分段。)

責任編輯: 李廣松  來源:外交事務 /聽貳拾肆橋 轉載請註明作者、出處並保持完整。

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