時隔近10年，不堪重負的北京城，將重修規劃。這一年來的首都政界學界商界各種場合，都在直接間接地不斷討論這一話題。
現行《北京城市總體規劃(2004〜2020)》提出的一個關鍵目標，城市總人口到2020年控制在1800萬人，但該目標提前10年就已被突破。
與此同時，環境、交通等大城市病徵，在北京愈演愈烈。少數人開始離開北京，但更多的人仍在湧入這一權力、資源的核心之地。
早在2011年，北京城市總體規劃實施未及一半之時，媒體即傳言北京將重修規劃，規劃的嚴肅性受到質疑。北京市規劃委員會(首都規劃建設委員會辦公室)其後澄清，並非重新編修，而是要將人口發展的最新情況補充到今後規劃的完善過程中。
到如今，不管用詞為「補充」、「調整」，還是新一輪的修改，《財經國家周刊》記者所獲知的多種跡象表明，形格勢禁之下，龐大的北京城，正在描畫新的規劃願景。
不過，就北京論北京，騰挪空間仍然有限。新版「大北京」規劃，將更加重視區域協作。《財經國家周刊》記者了解到，在北京新機場、交通基礎設施、生態保護和城鎮化等專項合作方面，北京已與天津、河北互相簽署多份合作協議，京津冀越來走近「政策共同體」。
重修北京規劃
文/《財經國家周刊》記者蘭亞紅王玉光 陳星月
北京市規劃委員會在給《財經國家周刊》記者的回覆中，首度披露了北京市下一步城市規劃修訂工作的戰略方向
北京市即將修改實施已近10年的城市總體規劃。
雖然現行城市總體規劃的期限是到2020年，但「規劃趕不上變化」，針對當前首都地區出現的新變化、新狀況、新需求、新問題，原版城市「總規」已顯露出諸多不合時宜。對其進行調整和增補，漸成京城政商學界共識。
1月12日，北京市規劃委員會向《財經國家周刊》記者獨家披露了內部正在研討的城市「總規」修改框架性構想。北京市規劃委主任黃艷強調，此次是對現行城市總體規劃的「修改」，而非對原有規劃的全盤否定和推倒重來。據參與北京「總規」修改前期研究的知情人士透露，目前修改細節仍在內部討論中。如果進展順利，有可能在2014年年中形成規劃草案上報。
會診「大城市病」
按官方總結，現行北京市城市總體規劃(2004〜2020)實施10年來，北京以建設「國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市」為目標，在籌辦舉辦奧運會等重大事件的帶動下，首都職能不斷強化，城市的現代化、國際化水平顯著提升，基本實現了構建現代化國際城市基本構架的階段性目標。
然而，在快速發展中，北京也凸顯出超大城市常見的問題。
首要問題就是人口增長過快。現行總規提出的一個關鍵目標，城市總人口到2020年控制在1800萬人，但該目標提前10年就已被突破——截至2012年，北京市常住人口已達2069.3萬人。
人口的過快增長與資源環境負載力之間的矛盾日益突出。有關專家指出，水資源緊缺將成為制約北京長期發展的重大瓶頸。
北京市還面臨的兩項棘手難題是，產業結構優化升級任務繁重，城鄉二元結構矛盾突出。
2013年9月，在參加清華大學主持召開的「京津冀地區城鄉空間發展規劃三期報告」研討會上，北京市副市長陳剛表示，北京市「對低端產業很頭疼」。它占用了北京大量的建設用地，但創造的生產總值卻非常低，而且還吸引了大量的流動人口，造成了大量的污染和違法建設。陳剛表示，「這件事情一定要抓起來」。
此外，交通、住房、公共服務和環境污染等方面的矛盾凸顯，也成為影響首都協調可持續發展和城市競爭力的突出環節。雖然北京已經意識到，解決這些「大城市病」，單靠一己之力難以完成，必須在更大的空間範疇，即「跨區域合作」上求解，但現行總規在這方面卻缺乏足夠引導，用北京市規劃部門的評估意見說，「區域協調發展機制還沒有真正建立起來，京津冀區域一體化發展相對滯後」。
基於對現行總規的上述評估意見，規劃部門得出結論：北京城市發展中所面臨的不平衡、不協調、不可持續問題依然突出。這些問題主要體現在規劃的整體性與實施的分散性之間的矛盾一直存在，「規劃實施的體制機制有待創新和完善」。
現在看來，北京市修改城市總體規劃的政治環境已經成熟。2013年12月12〜13日在北京召開的中央城鎮化工作會議，對特大型城市發展布局給出兩條指導原則：一是嚴格控制人口規模，二是科學設置開發強度，儘快劃定開發邊界。
這成為北京市修訂城市總體規劃的依據之一。黃艷告訴《財經國家周刊》記者，此次總規修改的主要目標，是貫徹落實十八大、十八屆三中全會、中央經濟工作會議和中央城鎮化工作會議對新時期首都發展提出的新要求，並為統籌解決目前發展面臨的「大城市病」做好基礎性工作。
黃艷表示，此次總規修改將有的放矢，即「抓住困擾北京城市發展的一些重點問題，進行有針對性地調整和優化」。尤其是將以問題導向為方法，「希望能改革規劃的編制方法」，也就是「將過去單純的藍圖式和目標式的總體規劃，轉變為強調製定公共政策、強調製定實施規劃的約束條件」。
北京規委的回覆：修規新五條
北京市規劃委員會在給《財經國家周刊》記者的回覆中，首度披露了北京市下一步城市規劃修訂工作的戰略方向，包括五項內容—
一是明確和強化新時期首都功能職責的戰略定位，優化提升首都核心功能，加快宜居城市建設;
二是提出在規劃實施中，如何統籌考慮人口資源環境承載能力、嚴控人口規模和城鄉建設用地規模、降低新征占土地規模、減少工業用地比例、提高土地利用效率等等目標的管控政策、路徑和條件;
三是優化城鄉空間布局，首先做到「兩規合一」，即城市規劃和土地利用規劃的完全統一。黃艷認為，城鄉土地空間的管理要在一張圖、一種條件下，才能真正遏制城市「攤大餅」式的發展。下一步將通過劃定城市增長邊界和生態紅線，控制建設空間，擴大綠色空間，推動城鄉建設集中緊湊發展;
四是改革城鄉規劃編制的方法和實施管理的方式，從擴張性規劃轉變為約束性規劃，從目標式規劃延伸為政策式規劃，發揮城鄉規劃龍頭作用，引領新型城鎮化可持續發展。並將積極推動城鄉規劃、土地利用規劃、經濟社會發展規劃的「三規合一」，實現城和鄉的統一規劃和管理;
五是統籌京津冀城際間交通、能源、水資源、產業、生態的布局，主動融入京津冀城市群發展。
在研究城市規劃的專家看來，上述總規修改指導意見中，最具有突破性的是後兩條。即強調對規劃編制和實施方法進行改革，以及在京津冀城市群發展的基礎上制定北京的城市空間發展規劃。
實際上，兩院院士、清華大學教授吳良鏞在1999年就首次提出「大北京」的規劃概念。此外，他一直呼籲對「規劃被部門化」的現狀進行改革。
聚焦「城鄉」和「生態」
十八大報告中提出政治、經濟、社會、文化和生態文明建設「五位一體」的總體布局，這為城鄉規劃建設轉型指明了新方向。
據此，北京市城市規劃修訂將「建立城鄉統籌規劃實施機制」和「劃定生態保護紅線、強化空間管制」作為工作重點。
具體而言，在城鄉統籌方面有兩件大事：一是劃定城鄉統籌的規劃實施單元，建立城鄉統一的建設用地規劃和管理機制;二是重點探索集體建設用地的規劃原則和實施策略，引導集體土地的合理流轉和統籌、高效、集約利用。
在劃定生態保護紅線方面，有三項主要內容：一是綜合考慮水資源涵養、風沙治理、生物多樣性保護等生態要素，劃定生態保護紅線，強化生態保護和建設;二是通過「綠環、綠楔、河流」等綠色生態體系將平原區劃分成多個建設組團，限定城市增長邊界，制定管控措施和機制，引導城鄉建設集中緊湊發展，防止攤大餅;三是完善生態紅線內的財政轉移支付等相關政策。有業內分析人士指出，上述兩項規劃修訂重點，均針對當前城市發展突出問題。
北京市集體建設用地規劃近於失控、城鄉接合部矛盾突出的問題，已成規劃部門的心頭之患。北京市規劃部門有關人士此前曾指出，北京市70%的外來人口，約有將近500萬人住在城鄉接合部「攤大餅」的地方。這些地方目前還沒有被規劃真正管理起來。北京市每年通過規劃部門放出的用地約30平方公里，但每年為農村不合法占掉的土地卻達80平方公里。農村的人口才100多萬，但農村的建設用地卻跟城市的建設用地一樣多。
因而，規劃部門擔心，如果沒有總量控制，農村集體建設用地一旦放開，集體建設用地規劃將面臨嚴峻挑戰。
生態文明建設，無疑是履行首都職能的重中之重。2013年9月，國務院領導專程到北京調研，對生態治理強調的力度非常大，提出了一系列硬性指標，尤其要求重點治理北京的燃煤、機動車尾氣污染。
北京市副市長陳剛曾表示，未來在首都生態治理方面，除了行政措施外，法律和經濟措施、社會監督和公眾參與等多種措施都將跟上步伐。
跨行政區劃協同布局
目前已從「學術共識」逐步轉變為「社會共識」、「決策共識」的是，北京要化解自身出現的大城市病，單靠一己之力難以完成，需要著眼於京津冀一體化，在更大的空間範圍內謀求跨區域合作。比如大氣污染防治，必須由京津冀協同周邊省市，共同合力，才能拿出有效措施。
但問題的關鍵在於，京津冀如何實現協同發展?
國土資源部規劃司司長董祚繼在接受《財經國家周刊》記者採訪時曾建議，京津冀要實現協同發展，不但要各自做好各自的城市規劃，還應攜起手來共同做一個區域規劃。
「區域發展不能用行政區劃來分割。北京自身規劃好自己的『布點』，河北、天津也要明確一些點的發展定位。」董祚繼建議，統一規劃好定位後，再推動產業轉移以及醫療、教育等公共服務資源向相應的「點」分類轉移。
在給《財經國家周刊》記者的回覆中，對於實現京津冀區域協調發展，北京市規劃委員會提出了四項構想—
一是以交通設施為先導，促進功能、產業、人口和用地向位於交通走廊上的城鎮集中;
二是構建區域生態安全格局，加強京津冀區域北部地區水資源涵養、風沙治理、防護林建設以及南部城鎮組團間重要生態廊道的保護建設;
三是促進區域產業布局與城鎮體系的對接，共建產業功能區和區域新城，推進區域產業轉型升級;
四是推動北京教育、醫療等優質公共服務資源向周邊地區輻射，提升京津冀區域整體公共服務水平。
在黃艷看來，區域統籌需要規劃先行，政府的主要職責，是通過交通引導和生態規劃，促成京津冀城市群向協同布局、基本公共服務同城化方向發展。有跡象表明，北京城市總體規劃修訂還將面臨一些需要跨越的難題。早在2011年，北京市規劃部門就曾傳出「將於2013年重新修編城市總體規劃」，但隨後又進行了闢謠。顯然，「規劃重修」是一個敏感話題。
據北京市政府一位知情人士透露，目前總規修改細則仍在討論之中，「各個方向、各個層級的人以及利益相關的人，認識都不一樣，提出的修改方向也不一樣」。
但目前已經達成的一項共識是，2014年將是北京城市規劃修編的轉折之年。新一輪的總規修編更重要的是面向政策、體現公眾的真實需求。不但要聽取市直屬部門、區縣、鄉鎮的意見，還要讓社會公眾有機會參與，「因此，時間實際上已非常緊張」。
籌謀京津冀共同體
由於人口、環境等諸多因素的超載，著眼2020年的現行北京城市總體規劃，將面臨調整修改。
與此同時，京津冀一體化的國家戰略，也在兩市一省和有關部門的力推之下，日漸深入。
比如，為治理霧霾，國務院六部委2013年9月聯合印發了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》。如今，這已是京津冀必須共同面對的問題、配合執行的任務。
北京重修規劃，京津冀一體化，在一定程度上是為北京減負。
「北京自己是很難解決自身問題的，它的出路在於區域協作，就是所謂的『大北京』。」曾影響北京上一輪城市規劃的兩院院士、清華大學教授吳良鏞說。
為此，吳良鏞領銜的課題組拿出包括「畿輔新區」在內的「四網三區」藍圖。中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍也提出跨界的「首都特區」的大膽設想。
對這些學界構想，地方決策者表現出濃厚興趣，同時也寄望於中央層面更高層次的協調。
北京求解「大城市病」
2013年年底的北京市委十一屆三次全會上，市委書記郭金龍指出，人口無序過快增長、大氣污染、交通擁堵、部分地區環境髒亂、違法建設等問題，已嚴重影響到北京的可持續發展，影響首都形象和人民群眾的生產生活，必須痛下決心進行治理。
市長王安順也在報告中提出，2014年經濟社會發展重點任務中排在首位的，是著力破解人口資源環境矛盾，堅決控制人口過快增長，堅決抓好大氣污染治理，更加自覺地推進京津冀一體化發展。
嚴控人口的思路，北京擁有中央的「尚方寶劍」。十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議都明確，要嚴格控制特大城市人口規模。
截至2012年，北京市常住人口已達2069.3萬人。與霧霾治理類似，如何化解巨量人口及潛在流入量帶來的種種問題，北京靠一己之力已難解困。
中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立告訴《財經國家周刊》記者，北京與河北已達成一項協議，北京市要疏散500萬人口到周邊地區。
「河北很想接收，但河北建設用地嚴重短缺。」鄭新立為此建議河北省負責人「去把重慶的建設經驗學過來」。重慶近年推出的「地票」等制度，騰出大量建設用地指標，已為多地所借鑑。
《財經國家周刊》記者還從國土資源部獲悉，2013年年中，該部曾配合中央財經領導小組辦公室著手一項調研，擬在河北選擇一批具有資源承載力基礎的中型城市，通過政策扶持和資源輸出使其做大，用以吸納北京市的人口和產業轉移。保定、張家口、承德、秦皇島等城市，均有可能被列入該扶持計劃。
楊保軍透露，不久前，有權威部門負責人提出京津冀協調發展的五個方面構想：一是在京津冀大城市群範圍內重構區域功能;二是優化城市布局，改善區域內發展不平衡的現狀;三是擴大生態空間;四是使用清潔能源，調整能源結構;五是進一步完善區域交通網絡。
有關調研組提出，把北京的大學、醫院和博物館等一些文化教育資源遷移到河北省，以疏散北京的城市功能。
在楊保軍看來，藉助北京在南城興建新機場的契機，可以選擇京津冀交界區域，設立一個「大北京特區」，或者叫「首都特區」，以特區的方式，著眼於解困北京日漸嚴重的大城市病，並發揮輻射帶動作用，促進京津冀的跨區域合作。
吳氏藍圖
提到北京城的規劃，就離不開「大北京」規劃概念的首倡者、92歲高齡的吳良鏞。
2013年9月12日，吳良鏞主持的《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究三期報告》(下稱「三期報告」)學術研討會在清華大學召開。北京市副市長陳剛、北京市規劃委員會主任黃艷等官員和一批專家到場，一起會診京津冀區域發展問題。
吳良鏞多年來一貫主張要建立城市規劃領域的「科學共同體」。1999年，他就呼籲北京城鄉(600861,股吧)規劃要改變觀念，跳出「就城市論城市」的局限。此後十餘年，他帶領課題組對京津冀地區發展進行了持續跟蹤研究，研究成果多次影響北京市的規劃決策。
京津冀地區城鄉空間發展規劃研究一期報告提出的「世界城市」、「雙核心」，二期報告的「一軸三帶」等觀點，基本都得以落地。
三期報告延續之前的課題，針對京津冀地區出現的新現象、新問題，又提出了諸多協調區域發展的新設想,如「四網三區」。
所謂「四網」，是指京津冀應在生態環境保護、交通基礎設施建設、社會保障和公共服務體系建設、區域文化發展等涉及公共利益的方面，擬定共同政策，並付諸共同行動，實現人居環境的城鎮網絡、交通網絡、生態網絡和文化網絡「四網協調」。
所謂「三區」，一是以修建北京新機場為契機，選擇機場周邊京津冀部分地區，共建跨界的「畿輔新區」，用以疏解北京主城區功能，將部分國家行政職能、企業總部、科研院所、高等院校、駐京機構等遷至「畿輔新區」。該新區還將結合臨空產業和服務業，合理布局，目標是發展成為京津冀新的增長區。
其二是以天津濱海新區為龍頭，京津冀共建沿海經濟區，參照天津濱海新區，賦予京津冀濱海地區更為積極的發展政策。
其三，在河北張家口、承德、保定和北京昌平、懷柔、平谷，以及天津薊縣等地劃定適當地域，設立國家級生態文明建設試驗區，計劃單列於中央政府重點扶持和政策支持的特殊區域，建立京津冀生態保護協調機制，實施長期的生態改善扶持政策。
據悉，這一「四網三區」構想，得到京津冀三地有關部門負責人的積極回應。
誰來統籌主導
北京市規劃委員會主任黃艷在三期報告研討會上透露，北京市此前曾用三類指標，對目前正在實施的城市總體規划進行評估。
其中，特別好的指標包括經濟結構、人均GDP、基礎設施建設，等等;特別不好的指標，包括公共服務、生態環境等人均指標，這主要是人口增加太快所致;第三類指標是突破的指標，包括人口、用地指標。
「總結下來，如果這次修改總規不在相應的機制、策略、管制上下功夫，規劃編了半天，還是會出現這樣的問題。」黃艷認為，應該強調規劃機制本身的改革問題，最關鍵的就是避免規劃「被部門化」的傾向。
「京津冀一體化」、「首都經濟圈」的概念，已在2011年寫入國家「十二五」規劃，成為國家戰略。在此前後，主導或參與京津冀規劃的不僅有兩市一省本身，國家發改委、住建部等部門和有關單位也各有其主導的相關規劃。
在吳良鏞看來，行政部門在制定空間政策、法規和規劃的過程中，有時囿於本部門之見。京津冀區域協調發展，迫切需要頂層設計。
基於此，《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究三期報告》提出，為保證規劃的實施落實，京津冀在逐步完善區域協調機制的基礎上，還應組織「共同機構」。
「比如由國務院出面，負責協調京津冀地區的跨區域合作。」三期報告執筆人、清華大學建築與城市研究所教授吳唯佳表示，京津冀地區的共同發展，或許可以借鑑新加坡模式，在幾個區之間實現跨區域的合作開發建設，「或者像美國那樣，成立一個華盛頓的國家規劃委員會，來統籌首都職能的正常運轉和區域拓展」。
有專家指出，京津冀不同於珠三角和長三角，前者是在一個省域範圍內;後者區域內發展相對均衡，而京津冀則存在兩市一省的行政壁壘，且區域內發展不均衡，北京周邊就是河北的貧困帶。
北京市副市長陳剛說，要從更高的國家戰略和可持續發展方面認識京津冀的合作問題。他也希望由中央層面介入，協調解決京津冀跨區域合作面臨的諸多障礙。
「京津冀協調發展問題的重要性、嚴峻性，現在是前所未有的。」河北省住房和城鄉建設廳廳長朱正舉建議，在國家層面建立促進京津冀協同發展的長效機制。
在楊保軍看來，京津冀區域如果沒有協同機制，「各個城市、各個部門的規劃都將流於表面，開開會，說完也就拉倒了」。
「畿輔新區」設想
2013年12月30日，17時30分，北京東三環外的大望路已是燈火輝煌。
比冬夜更長的是墮胎車流。從國貿橋向東到大望橋，1.3公里，處處是候車長龍。公共汽車上，很多軀體被擠得變形。
人口過度集聚、交通擁堵不堪，這是重壓之下的北京，它如一輛超載的車輛蹣跚向前。人口和交通壓力之外，資源匱乏、空氣污染、房價畸高等，都成為首都生活的狙擊手。
兩院院士、清華大學教授吳良鏞說，目前北京的「大城市病」，要靠北京、天津、河北一同協作，才能解決。
「畿輔新區」這一構想由此而生。按照構想，在北京六環之外，將出現一個2000平方公里左右的新區，其範圍涵蓋北京大興、天津武清、河北廊坊、固安等，可容納超過500萬人口。
2014年，北京新機場將開工建設，在業內人士看來，這是北京市重修規劃和京津冀一體化的一個新契機。
新機場選址北京城南大興區，與河北廊坊交界。規劃年客流量1.3億人次以上，年貨運320萬噸以上，年起降100萬架次。如果全按規劃完成，將是世界最大的機場。
吳良鏞在其領銜的《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究三期報告》(以下簡稱「三期報告」)中建議，選擇新機場周邊部分地區，京津冀共建跨界的「畿輔新區」，用以疏解北京主城區功能，將部分國家行政職能、企業總部、科研院所、高等院校、駐京機構等搬遷至此。
上海機場有限公司總工程師劉武君建議給新機場以自由貿易區的定位，使其成為京津冀新的增長區。
劉曾經在2012年撰文提到過「畿輔新區」的設想，將其分為機場組團、大興組團、廊坊組團、固安永清組團等。
中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍也認為，可以考慮將新機場片區設為「大北京特區」，或者叫「首都特區」，以「特區」的方式為北京解困，並推動京津冀區域合作。
提法不同，但各方的思路卻很一致：北京規劃要重修，大北京規劃才是出路。
對於「畿輔新區」，北京市副市長陳剛認為「是很好的概念」，但其功能、規模要研究。他擔心「很多規劃非常理想的新城，如果不符合市場規律和城鎮化規律，就變成了大家說的鬼城」。
陳剛的擔憂，來自北京新城規劃的經驗。
過去，北京的新城規劃難言理想，無論通州還是亦莊，都未達到緩解中心城區壓力的初衷。「比方說通州，當時希望它能帶動燕郊、三河，而不是說成為跳板，通過它跑到北京來。」清華大學教授吳唯佳說。
北京國際城市發展研究院院長連玉明認為，新機場建設給三地都帶來了機會。「北京很多產業需要外遷，原來都不願去河北。但如果畿輔新區建立，管理機制、稅收分配都可以協商解決，政策與交通跟上，那就不一樣。」在連看來，新機場有功能、有空間，所以會有產業和人口。新區也不只有航空，還可以有鐵路、航運，「高鐵可以輻射到保定、石家莊和天津，而唐山、曹妃甸是天然良港」。
河北省住建廳廳長朱正舉也贊同把北京新機場跑道作為環首都地區新的增長點進行培育，加上曹妃甸新城、黃驊新城等，圍繞北京建立若干個河北中等城市。
朱特別提及河北的土地優勢。「環首都的14縣(市)的土地資源、勞動力資源和鄰近北京的區位優勢明顯，能夠承擔首都職能疏解的發展空間和基礎條件，建議將其納入拓展區。」
劉武君認為，畿輔新區不僅會成為京津冀經濟一體化的樞紐城區，還會促進區域聯合開發體制的產生，促成一個新的區域發展時代的到來。
相形之下，北京市官方人士的看法比較低調，北京市規劃委主任黃艷表示，各方不要對新機場期待過高，順義的首都機場目前有超過8000萬人次的流量，「都30年了，順義也沒有太起來，這是一個特別長遠的事。(新機場)這個區域，其實能幹的可能就是一點：交通走廊。」