王小魯
莫干山研究院學術委員
國民經濟研究所副所長、研究員
兩度獲孫冶方經濟科學獎
全國土地財政格局迎來了一個大轉折。2022年上半年，全國國有土地出讓收入2.36萬億元，比上年同期大幅度下降31%。要判斷其原因和未來趨勢，需要對土地財政的來龍去脈做一個清晰的梳理。
一、昨天：土地財政從何而來？
在舊的計劃經濟體制下，我國土地不是商品，需要的建設用地由政府從農民手裡徵用，並進行無償劃撥。
上世紀80年代，少數城市開始嘗試土地有償出讓和住房商品化改革，1990和1992年國務院分別發布了土地出讓的暫行條例和暫行管理辦法，1993—1994年開始推行住房商品化改革，土地和住房才開始成為商品。
但土地交易從一開始並沒有按市場原則來設計。地源仍來自政府徵收農民的土地，只給很少的補償（起初按被征土地農作物年產值的三到六倍計算補償，後有增加，但多數情況下仍然嚴重違背等價交換原則）。
政府徵收的土地進行初步開發後、通過協議方式（後房地產和商業服務業用地改為「招拍掛」方式）有償出讓，地方政府是唯一的建設用地壟斷供應者。扣除征地補償和拆遷費用後的土地收入、全部歸政府所有。
按照早期的設計，住房改革實行雙軌並行的體制，為中低收入居民提供保障性住房，為高收入居民提供商品住房。但在實行過程中，地方政府的利益導向使商品房比重越來越大，保障性住房受到擠壓。2000年以後，商品房用地的收入越來越成為地方政府重要的收入來源，從此開始了土地財政時期。
土地財政體制的形成有某種必然性。我國在計劃經濟體制下，所有資源集中控制在政府手中，企業沒有活力，居民收入被壓低且增長緩慢。改革之初，為改變這種僵死局面，政府實行了大規模的放權讓利和其他市場化改革。此後，企業收入和居民收入迅速增長，市場初步形成，經濟增長加速、而全口徑政府收入（起初包括財政預算收入和政府預算外資金收入，後加入土地出讓收入和社保基金收入）占GDP的比重從1978年的40.2%直線下降到1995年的15.9%（據國家統計局和財政部數據計算）。在經濟逐步走向繁榮的同時，也出現了政府財政困難。為緩解政府財政資金不足，土地出讓收入自然成為地方政府收入的一個補充來源。
所羅門的魔瓶一旦打開，就很難讓其回到瓶子裡了。伴隨城市化快速發展，土地收入越來越大，成了地方政府的第二財政。1998年，全國國有土地出讓成交價款約500億元，相當於當年地方財政預算收入的10%。此后土地出讓收入以不可抑制的高速度膨脹——2001年1300億元，接近地方財政收入的17%；2011年3.3萬億元，相當於地方財政收入的63%；2021年8.7萬億元，相當於地方財政收入的78%（均不包括在地方財政預算內）。
多年來，它已成為地方政府不可缺少的巨大財源。
從2001到2021這20年，現價GDP年均增長12.4%，現價全國財政預算收入年均增長13.4%，而土地出讓收入年均增長23.4%，遠超過了經濟增長和財政收入增長（據財政部、國土資源部、國家統計局公布數據計算）。
計算平均地價，2001年每公頃土地出讓收入143萬元，2011年為978萬元，2021年為2393萬元。20年間地價上漲15.7倍。
同期消費價格指數（CPI）只上漲58%，工業生產者價格指數（PPI）只上漲38%（據財政部、國土資源部、國家統計局、華經產業研究院數據計算）。
過高的地價大幅度推高了房價，並改變了國民所得分配格局。由於不包括地價和房價，消費者價格指數（CPI）和生產者價格指數（PPI）已不足以反映真實的通貨膨脹率。
而地價和房價飛速上漲，是幾方面影響因素合成的結果。
從供給側來說，一個正常因素是城市規模經濟的溢出效應帶來的城市用地和城市周邊待開發土地升值。
從需求側而言，城市化快速發展造成的房地產需求上升，而土地資源相對有限，持續拉動了房價和地價上漲。
第三個因素的作用可能更加突出，即長期以來貨幣增長大幅度快於經濟增長，貨幣超發造成的多餘購買力大量流向房地產，造成越買越漲、越漲越買的趨勢，成了長期不破的資產泡沫。
第四個重要影響因素是地方政府的作用。對地方政府來說，土地出讓收入來得容易，用得方便，監管不嚴，透明度低，一方面可以用來搞各種地方政府想搞但沒有其他資金來源的投資項目，既包括城市基礎設施和其他公共建設，也包括政府樓堂館所等各種自我服務設施，另一方面還可以增加包括「三公消費」在內的黨政機關行政管理費用。
更嚴重的是，在政府壟斷地源的情況下，大量的官商勾結腐敗案件都與土地和房地產交易有關，給腐敗官員帶來了巨額收入，造就了一大批隱性富豪——在種種利益驅動之下，地方政府可以利用其獨占地位，通過控制土地投放量，借「招拍掛」儘量抬高地價，以獲得最大收益。這也導致政府在資源配置中所占份額不斷擴大，擠壓了市場配置資源的份額，形成與改革開放前面20年的放權讓利截然相反的趨勢。
二、今天：土地財政的4大負面影響
由於地價房價不斷上漲，土地似乎成了取之不盡用之不竭的財源。土地財政的基礎條件是城市化帶來的效率提高，產生了巨大的溢出效應。隨著土地資源商品化、資本化，成為巨大的財富源泉，政府的土地收入也確實在過去的經濟建設中起了巨大的作用，推動了城市建設和基礎設施條件快速發展完善，過去20年間對保持經濟快速增長的作用不可忽視。
但同時，土地財政體制的負面作用已經越來越大。
其一，隨著地價不斷上漲，推動房價迅速上升，普通百姓購房、租房負擔越來越重。
2001年，全國房地產企業的商品住宅平均售價2017元/平方米，2021年升至10396元/平方米，已是原來的5倍以上。但這遠遠沒有反映出大城市房價的漲幅。在一線城市，房價漲了幾十倍。而此期間，城鎮居民人均可支配收入的名義漲幅不到6倍。
北京市四環道到五環道間的房價目前大約在5—10萬元/平方米，2020年北京市私營企業職工年平均工資9.06萬元，只夠負擔1—2平方米的房價。
目前大城市有房居民和無房居民的生活冰火兩重天，天價住房讓外來年輕人望而卻步或最終不得不離開。留不住年輕人的城市，未來可能是人口老化、人力資源枯竭的城市。
其二，農民合法權益受到侵犯。憲法規定農村土地為農民集體所有，因此農民在符合國家的土地規劃用途的條件下、應當有處置屬於自己的土地和獲得合法收入的權利。城市周邊土地大幅度增值，是城市規模經濟的溢出效應所致，不應全歸農民集體或個人，政府有理由通過稅收提取土地增值的一個合理部分用於公共目的。但在現行制度下，如政府以獲利為目的，用征地的方式把土地收歸國有，獨占土地收入，實際是違反憲法的。目前，除一些大城市周邊征地有高額補償，在很多情況下農民並未獲得足夠的補償。這對農村發展和提高農民的財產收入有嚴重的不利影響。
其三，地價房價的持續畸形上漲扭曲了國民財富分配格局。
伴隨中國幾十年來的經濟快速發展，居民收入迅速提高，中等收入階層不斷擴大，90年代的住房改革又把原來的公有住房以低價賣給城鎮職工，使他們獲得了屬於自己的房產。這些本來創造了一個改善收入分配和財富分配、縮小貧富差距的良好條件。
[page]
但過去20年，地價房價的過度上漲，在很大程度上打斷了這一進程，實際上形成了對新一代中低收入群體的掠奪。中年以下的中等收入人群或者背上了沉重的房債，或者成為永久的無房戶。房貸和房租大大壓縮了他們的消費能力，使他們很多人只在名義上屬於中等收入階層，實際生活水平無法提高甚至下降。
過高的地價和房價還推高了商業、服務業和製造業的租金水平，把成本轉嫁給各行各業和消費者，而占人口少數、囤有多套住房的富裕階層，則可以輕鬆憑藉房價上漲使財富快速升值。因此土地財政實際造成了財富的逆向再分配，是導致財富占有差距持續擴大和國民經濟各行業間苦樂不均的重要原因。
近年來，全口徑政府收入（包括財政預算收入、以土地出讓收入為主的政府性基金收入、社保基金收入、國有資本經營收入）和全口徑政府支出已分別上升到GDP的35%左右和40%左右，政府配置資源的程度大體回到了改革前的水平，其中土地出讓收入扮演了重要角色。
市場配置資源的比重與上世紀80—90年代相比、被大大壓縮，出現了背離改革大方向的趨勢。這種情況與已開發國家政府收入占比高的情況差異很大，後者占比高是因為政府承擔了大量公共服務和收入再分配的功能，而我國這樣高的占比中很大部分是政府直接參與資源配置。
其四，地價房價持續上漲和相關的金融擴張導致了越來越大的金融風險。
2020年，房地產業創造增加值7.3萬億元，占GDP的7%，但房地產相關貸款已超過67萬億元，占銀行貸款總額的39%，相當於GDP的66%。2020年我國房地產企業的資產負債率已經高達80.7%，居民的房貸規模也越來越大（數據來自國家統計局和郭樹清：「完善現代金融監管體系」，2020年12月）。
地方政府的高負債也與土地有密切關聯。這樣高額的負債還不僅僅是因為地價和房價越來越高，也是因為融資的放大效應。因為地價不斷上漲，變相鼓勵了房地產企業用外部融資囤地囤房，地方政府還可以用升值後的土地做抵押，借更多的貸款進行新的土地開發和其他投資。資產泡沫和金融泡沫促使經濟繼續脫實向虛，對實體經濟發展產生擠壓作用，並形成了巨大的風險。
這些越滾越大的債務雖然有價格不斷上漲的土地和房屋為抵押，表面上安全，但一旦地價房價由漲轉跌，就可能引發壞債連鎖反應，引爆金融危機。
綜上所述，土地財政已經成為一個加劇經濟結構失衡和財富分配失衡的因素，土地相關制度亟待改革。天下沒有不散的宴席，今年的土地收入大幅下跌說明，現有的土地財政格局已經維持不下去了。
三、明天：調整政策，重振改革，化硬著陸為軟著陸
據國家統計局數據，從1990年到2021年，全國已累計銷售新建商品住宅202億平方米。房地產企業目前正在施工的房屋面積還有97億多平方米，此外，在住房商品化之前和來自非商品房的城鎮居民住宅存量估計90—100億平方米。待目前施工中的住宅完工後，全國城鎮住宅城鎮居民住宅存量總共將達到380—390億平方米。
按現有城鎮人口計算，人均擁有住房面積41—43平方米（按42平方米計），已接近已開發國家水平，城鎮住房建設已經接近飽和。
假設今後到2035年，城鎮化率再提高10個百分點，達到75%，城鎮人均住房面積從目前的42平方米提高到50平方米，城鎮充其量還需要新建150億平方米住宅。未來14年，平均每年只需新建10.7億平方米住宅，城鎮住房就將完全飽和。
而過去3年，平均每年新開工住宅面積高達15.9億平方米。這意味著今後房地產業哪怕只保持現有建設規模不再增長，未來也將出現非常嚴重的住房過剩，每年都會有約1/3的新建住房（5億平方米）賣不出去。相應地，房地產業對土地的需求量也將至少下降1/3（實際下降幅度可能更大，因為房地產企業目前還囤有相當數量的待開發土地），使地方政府的土地收入大幅度縮水。
據這些情況判斷，今年上半年出現的土地出讓收入大幅度下降，並非短期波動，很可能代表了土地和房地產市場走勢的根本拐點。只是由於今年經濟形勢不佳，土地需求頹勢更加突出。
在住房和土地需求大幅度下降的情況下，未來經濟會發生什麼？
大致會有硬著陸和軟著陸兩種可能。這裡先對硬著陸的情況做一些大膽推測。作者希望這只是杞人憂天，推測錯誤。
土地成交可能轉向量價齊跌。地方政府收入大幅度減少，以前那種不計成本、不算回報、寅吃卯糧、大拆大建、為了一時的政績大手筆投資的格局難以為繼，政府消費靠土地收入揮霍、錢權交易靠土地收入大行其道的局面也無法維持。靠政府大規模投資拉動經濟增長的模式，不再是一個現實選擇。
地價下降到一定程度，大量以土地為抵押的政府貸款將會成為不良貸款。銀行的壞帳率會大幅上升。政府債券到期不能兌現的情況可能大量發生。出現較普遍的償債危機。
土地收入下降的直接原因是房地產業已進入衰退。今年上半年，房地產業的土地購置面積和土地成交價款分別下降了48%和46%。同期商品住宅銷售面積和銷售額分別下降27%和32%，意味著房價和銷量同步進入下降期。地價下降還有一定的滯後期，但估計堅持不下去。房屋銷售和房價大幅下降將引發一系列連鎖反應，會有相當多的房地產公司倒閉，壞債大量發生。
房價降到一定程度，一些貸款買房的居民會發現與其繼續還貸，還不如直接違約，因為市場上的成屋可能變得更便宜。這與當年美國次貸危機的情況相仿，會使銀行的處境雪上加霜，壞帳進一步增加。政府可以禁止房地產公司降價售房，但房子賣不出去，房地產企業倒閉可能更多，對銀行的打擊可能更大。
大銀行有政府支持，不會倒閉，但壞債會嚴重影響資金周轉，把影響擴散到實體經濟。中小銀行將面臨嚴重挑戰，對實體經濟影響可能更大，可能拖累整體經濟進入較長時期的衰退。
有些人也許會主張重走大規模貨幣放水的老路來救經濟、拉增長，但可能是一個致命的錯誤。因為最終需求在消費者一端，沒有最終需求回升，大量增加流動性、只會加劇壞債螺旋形攀升。
上述情況只是一個沙盤推演，作者希望不會發生。現實情況永遠比理論推演更複雜多變。
但一旦發生上述情況，需要有理性的宏觀政策應對，同時痛下決心，推進改革。如果應對得當，有可能使硬著陸變成軟著陸，可以考慮以下措施。
延長還貸，清理壞債，收縮房地產規模，整頓金融，穩定儲戶，防止擠兌。
如果發生全面的資金周轉困難，貨幣當局可能需要釋放一定量的貨幣維持資金周轉，同時面對企業面臨的困難，貨幣當局可以考慮降息作為一個選項來緩解企業的負擔，但同時必須堅持貨幣總量控制，堅決不搞大水漫灌。利率與貨幣量的變化之間未必是線性負相關關係，不同政策工具的效果可能有很大差異，這方面的問題還有待更深入的研究。
財政政策不宜把重點放在擴大政府投資。保護失業者、低收入者和穩住最終需求是當務之急。強化失業保障，對未被失業保險覆蓋的失業者（包括符合常住人口標準的失業外來農民工）進行普遍救濟，促進消費需求儘快回升，引領經濟回升。
政府收購適用的滯銷房產，轉為廉租房和公租房，並通過政府採購擴大保障性住房建設；一方面減輕房地產業和銀行業受到的衝擊，另一方面（更重要的方面））把保障性住房覆蓋面擴大到合理水平，分步使保障性住房能夠滿足城鎮低收入和中下收入居民的居住需要，應覆蓋未取得戶籍的城鎮常住人口。但整個過程必須公開透明、建立規範，防止幕後交易、私相授受。
改革土地制度，政府征地僅限於公益性和必須的基礎設施建設，並參照市場地價予以補償。符合土地利用規劃的商業性土地需求通過市場滿足，不必通過政府征地。允許集體建設用地直接入市。允許農戶閒置宅基地在不違反土地規劃用途的條件下進行使用權的有償轉讓，取消對需求方身份的限制。
改革土地增值稅制度，政府對土地交易中的大幅度增值部分徵收適當比例的土地增值稅，用於補充公共服務和社會保障資金的不足。
政府要過緊日子，壓縮不必要和不急需的政府支出，轉向量入為出的理財觀念，把更多的資源留給市場配置，儘量減輕企業負擔，幫助企業渡過難關。實現政府職能轉變，政府退出競爭性市場活動，轉向以提供公共服務為中心任務。
多用普惠政策，少用特惠政策，對民營企業要一碗水端平，鼓勵公平競爭，改善營商環境，堅持市場化改革方向。