阿波羅新聞網生活 > 史海鉤沉 > 正文

「遷徙自由」為何從憲法中消失?

近代中國第一次在憲法中明文規定公民享有遷徙自由,是1912年制定的《中華民國臨時約法》。約法第二章第六條第六款規定:“人民有居住遷徙之自由。”

此後,無論是袁世凱時代、北洋時代,還是國民政府時代,其制定的憲法及憲法性文件,都明確承認公民有“遷徙之自由”。中共治下的革命根據地,也曾制定過多個憲法性法律文件,對公民“遷徙之自由”的權利也做了肯定,譬如1941年頒布的《陝甘寧邊區施政綱領》第三條規定:“保證一切抗日人民(地主、資本家、農民、工人等)的……遷徙之自由權”。

1949年之後,遷徙自由也曾一度進入了憲法,但很快就名存實亡,1975年更是被從憲法中取消掉了,此後,1978年憲法、1982年憲法,均未恢復。這些變遷背後,有怎樣的歷史背景?

他們是中共建政因喪失“遷徙自由”而受損最重的一群人,以前,他們被稱作“盲流”,現在,他們是“農民工”。

一、1975年以前:“遷徙自由”尚留存在憲法中

中共建政後制訂和頒布的憲法性文件和憲法中,《共同綱領》和1954年憲法都明確規定:承認和保障公民的遷徙自由。但這種保障是否得到了切實的落實,則是一個需要具體討論的問題。

梁漱溟1953年說:農民進城,“城裡不能容,又趕他們回去。”

1953年9月,毛澤東與梁漱溟在全國政協委員會擴大會議上發生了一場激烈爭論。梁漱溟在會上發言說:

“過去中國將近三十年的革命中,中共都是依靠農民而以鄉村為根據地的。但自進入城市之後,工作重點轉移於城市,從農民成長起來的幹部亦都轉入城市,鄉村便不免空虛。特別是近幾年來,城裡的工人生活提高得快,而鄉村的農民生活卻依然清苦,所以各地鄉下人都向城裡(包括北京)跑,城裡不能容,又趕他們回去,形成予盾。有人說,如今工人的生活在九天,農民的生活在九地,有‘九天九地’之差,這話值得引起注意。我們的建國運動如果忽略或遺漏了中國人民的大多數——農民,那是不相宜的,尤其中共之成為領導黨,主要亦在過去依靠了農民,今天要忽略了他們,人家會說你們進了城,嫌棄他們了。這一司題,望政府引起重視。”(引自《梁漱溟問答錄》)

對梁漱溟的意見,毛澤東是不認可的。他在次日的一次即席講話,不點名地反擊了梁漱溟。毛澤東說:“有人不同意我們的總路線,認為農民生活太苦,要求照顧農民。這大概是孔孟之徒施仁政的意思吧。然須知有大仁政小仁政者,照顧農民是小仁政,發展重工業、打美帝是大仁政。施小仁政而不施大仁政,便是幫助了美國人。有人竟班門弄斧,似乎我們共產黨搞了幾十年農民運動,還不了解農民。笑話!我們今天的政權基礎是工農聯盟,工人農民在根本利益上是一致的,這一基礎是不容分裂,不容破壞的!”(引自《國史紀事本末(1949-1999)第二卷·社會主義過渡時期》)

所謂“照顧農民是小仁政,發展重工業、打美帝是大仁政”,其實是指當時確立的優先發展重工業、農業為重工業服務的經濟方針。在這一方針指導下,農業生產所創造的財富,很大一部分被政府低價或無償徵用,轉而用於工業建設。這直接影響了農民收入,拉大了城鄉差距,同時也就催生了“各地鄉下人都向城裡跑”的現象。

1954年制憲:毛澤東是不同意將“遷徙自由”寫入憲法的。

雖然1953年已經出現“趕進城農民回村”的現象,但並無法律條文明確限制公民的自由遷徙。1954年憲法,更直接將公民的“遷徙自由權”寫入了憲法,其第90條規定:“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。

但據曾參與本次憲法制定的董成美教授回憶,毛澤東本來是不同意將“遷徙自由”寫入憲法的。董成美說:

“毛主席在憲法起草中是不同意規定遷徙自由的,他認為人不能想到哪兒就到哪兒,得有制度;城裡人就是城裡人,鄉下人就是鄉下人,不能隨便來回移動。但是後來憲法仍作了規定,沒有聽毛主席的,我們大都認為規定遷徙自由是有必要的。”(引自《1954年憲法與新中國憲政·關於制定1954年憲法若干歷史情況的回憶(董成美教授訪談錄)》)

據1954年5月31日憲法起草委員會第五次全體會議記錄記載,毛澤東的秘書、擔任憲法起草委員會副秘書長的田家英,也是反對將“遷徙自由”寫入憲法的:

“在討論時,有人問田家英為什麼沒有寫遷徙自由?他解釋說,主要原因還不是怕農民進城,也不是怕建設時搬遷不了的問題。原條文規定了居住自由,可以包括遷徙自由,居住自由比遷徙自由更廣泛。比如一個人有多處居所,今天在這裡住,明天在那裡住,這並非遷徙。最後鄧小平說,寫上‘遷徙’少費唇舌。”(轉引自蔡定劍《憲法精解》)

1958年劃分戶口:徹底架空了54憲法關於遷徙自由的規定

但是,允許“遷徙自由”的好景,註定是長不了的。因為“社會主義工業化”優先的路線是既定的——土改完成後,1952年的全國糧食生產雖然得到了迅速恢復,比1949年提高了44.8%,但3200億斤的總量,雖已足夠養活全國百姓,卻不足以提供工業化發展所需的巨額原始積累。如此,一方面,政府須維持住現有的產量格局,其基本手段就是努力將農民限制在土地上,防止其因收入差距的誘惑進城而造成拋荒;另一方面,又必須採取手段增加農業產量,按照毛澤東的設計,其基本手段則是引導和組織農民走農業集體化的道路。這兩者都有一個共同的前提,即嚴防死守城鄉差距,控制農民棄地進城。

正是出於上述原因,從1955年6月到1957年12月,國務院先後發布《關於建立經常戶口登記制度的指示》、《關於防止農村人口盲目外流的指示》、《關於防止農民盲目流入城市的通知》、《關於制止農村人口盲目外流的指示》,嚴格禁止城市部門私自向農村招工,限制農民進入城市——也就是說,54憲法剛剛寫入“遷徙自由”,就已經成了一紙空談。但如果聯繫到1957年3月17日,毛澤東已正式提出了“取消憲治(法)課,要編新的思想、政治課本”(據中央文獻出版社1990年版《建國以來毛澤東文稿》第六冊),憲法被架空,也不過是情理之中的事情罷了。

1958年1月9日,全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例第一次以法律的形式,“推翻”了54憲法關於公民居住、遷徙自由的規定。其第10條第2款規定:“公民由農村遷往城市,必須持有城市勞動部門的錄用證明,學校的錄取證明,或者城市戶口登記機關的准予遷入證明,向常住戶口登記機關申請辦理遷出手續。”這意味著對於農村居民來講,合法轉化為城市居民的方式受到了最大可能程度的限制。從此,“城鄉二元”這樣一種等級制社會結構開始成型。

二、1975年以後:“遷徙自由”從憲法中消失了

自1975年憲法取消“遷徙自由”之後,之後的78憲法、82憲法都沒有恢復這一條款。雖然選擇一致,但考慮的出發點,卻顯然有所不同。

75憲法:為保住文革“果實”而取消“遷徙自由”。

75憲法被公認為是一部嚴重倒退的憲法;嚴格來說,它根本就不像是一部憲法,而更像是一份政治宣言。

在公民的基本權利和義務這一章中,僅因為毛澤東的建議,增加了一項“罷工自由”,卻把54憲法所規定的:公民在法律上一律平等、公民有居住和遷徙的自由、國家關懷青年的發展、公民有進行科學、文藝和其他文化活動的自由等多項基本權利砍掉;更嚴重的是,原憲法中為了實現公民的經濟、文化方面的基本權利而作的各項保證,也被一律刪去了。

可以說,75憲法僅僅是為特殊政治目的而誕生的,其內容甚至混亂到了連“什麼是權利,什麼是義務”這樣最基本的概念都混淆了的地步。譬如憲法第二十六條竟作了這樣的規定:“公民的基本權利和義務是,擁護中國共產黨的領導,擁護社會主義制度,服從中華人民共和國憲法和法律”——國家的根本大法,竟把權利和義務混為一物,這實在是匪夷所思。“服從中華人民共和國憲法和法律”,這隻能是公民的義務,怎能能說成是權利呢?一個人的權利,是可以選擇行使,也可以選擇不行使的;而且,權利也是可以被剝奪的。如果“服從中華人民共和國憲法和法律”是權利的話,難道說,民眾竟然有選擇不服從的權利?難道國家竟然有剝奪民眾“服從中華人民共和國憲法和法律”的“權利”?這未免太荒誕了。

如上期專題所述,1975年憲法,“把‘文化大革命’的基本理論、基本實踐,都提升到了根本大法確認的地位”。也就是說,75憲法出台的根本目的,是為了保住文革的“勝利果實”。如此,其取消“遷徙自由”,就是必然中事了——“文革”的諸多“成果”,皆來自“遷徙禁止”(有一種意見認為“文革”大串聯是高度的遷徙自由,這是嚴重的誤解,所謂“遷徙自由”,乃是生存權的一部分,大串聯則不過是一種運動,與生存權毫不相干);更何況,取消此條款,對壓制當時日趨高漲的知青回城的呼聲,有著極大的現實意義。此次憲法取消“遷徙自由”,是歷史性的,意味著我國公民的自由遷徙和居住的權利,自近代以來,至此徹底失去了憲法保障。

78憲法:城市就業壓力巨大,不可能恢復“遷徙自由”。

當然,嚴格禁止農民流入城市並不意味著不存在“人口遷徙”。據統計,在1962—1979年期間,全國累計下鄉的城鎮知識青年有1776萬之眾,加上幾百萬的機關幹部職工下放農村,總共有2000餘萬城鎮人口流人農村。

1977年11月,國務院批轉公安部《關於處理戶口遷移的規定》,指出:從農村遷往市、鎮(含礦區、區等。下同),由農業人口轉為非農業人口,從其他市遷往北京、上海、天津三市的,要嚴格控制。從鎮遷往市,從小市遷往大市,從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或國營農場、蔬菜隊、經濟作物區的,應適當控制。中國民眾極其熟悉的“農轉非”問題,就此出現。為嚴格控制農村人口向城市遷徙,公安部還制定了明確的“農轉非”控制指標,即“每年批准從農村遷入市鎮和轉為非農業人口職工家屬人數,不得超過非農業人口數的1.5‰”。

與“農轉非”這一名詞同時流行起來的,是知青回城。剛剛走出文革的城市,經濟體系尚未復原,1000餘萬知青的回涌,所帶來的就業壓力空前強大。在這樣一種情形下出台的1978年憲法,自然是不可能恢復“遷徙自由”條款的。

82憲法:做不到“遷徙自由”,就不要把它寫進憲法。

1982年憲法,是建政以後至今,在尊重民意方面做得最好的一部憲法。在修訂過程中,曾廣泛徵求了民眾的意見。當年的許多關於憲法修改的群眾來信,在今天讀來,仍然對靈魂極具觸動作用,譬如:

北京的李俊生建議規定“法律面前人人平等”;

邢台的劉丙生建議規定“在法律(真理)面前人人平等,不允許有特殊公民”;

武漢的鄭忠勤建議,憲法應明確規定:“工會在黨的領導下,政治上和經濟上都保持獨立性,任何人都不得干涉工會內部的工作和社會活動;工會要保護工人的政治生活和物質生活,不受侵犯”;

廣東的梁煜春建議憲法規定:人民“有權彈劾國家和政府領導人”,國家和政府領導人“可自動辭職”,而且應廢除“領導終身制”;

廣東的黃岳衡、陝西的楊華等分別來信,反映自己“輕信了憲法寫的罷工自由而參加了罷工,因此被勞動教養”,認為既然無法兌現,還不如取消罷工自由;

廣西的楊春桓反映,當地海關曾扣押他投給港台報紙的稿件,認為“憲法既然規定公民有言論、通信的自由就應理所當然地得到享受”;

內蒙古的王建彪建議:公民應有權在報刊上對黨政領導人的講話進行評論和批評,他還希望憲法規定“公民有權持不同政見”;

貴陽的肖行提出設想:國家除全國人大和國務院之外,同時可平行設置六個院:參政院、科學院、考試院、監察院、檢察院和司法院;

寧夏的張先疇認為應制定有關法律,規定各級人民代表的權利、義務和條件,提倡選民毛遂自薦和競選;

天津的席長江建議:憲法規定候選人必須有競選演說,必須同選民見面。

一位叫做鎮之的公民建議:在中國共產黨領導下,實行社會主義基礎上的競選制。

洛陽的馮旭東建議:憲法規定“民心測驗制度”,每隔兩年測驗一下人民對領袖的意見;……

(引自許崇德《中華人民共和國憲法史》)

民眾對“遷徙自由”也存在著強烈的渴望。

上海的沈浩建議:憲法應寫上“公民有居住自由”;

四川的胡先忠、鄭海星,撫順的趙清史,內蒙古的王建彪等都來信提出應規定“公民有遷徙自由”,後兩封信還建議憲法規定“公民有自由選擇工作的權利和移居國外的自由”。

四川的裴在仁、廣州的鄺強盛建議憲法給兩地分居的夫妻以遷徙與居住在一起的自由權利。

但是,82憲法最終沒有恢復“遷徙自由”的條款。據參與本次憲法起草制定工作的法學家吳家麟的解釋,理由是這樣的:

“憲法要建立它的權威,要真正貫徹實施,有保證。有些做不到的就不要寫進去。因為有法不依,不如無法。無法盼法,大家還覺得有希望;有法不依,連盼頭都沒有了。”

同樣參加了本次憲法制定工作的法學家肖蔚雲的說法也是一樣的:

“這裡面有的還提出來要寫上遷徙自由,一九五四年是寫了公民有遷徙自由。當時,情況不完全一樣。現在要有遷徙自由,住在北京的人都知道,你要都遷到北京來,這也不可能。也解決不了住房、吃飯、上街、交通這些問題。寫上也是做不到,做不到的因此就不寫,沒有別的理由。如果實行遷徙自由,現在農村的人口都往大城市遷,都往北京遷、上海遷,那實際上做不到。做不到寫上憲法就是空的,就不能寫。”

本次憲法修改委員會秘書長鬍喬木的說法則是:“這個問題要考慮到實際不可能實現。不僅目前有困難,將來也是無法採納的。不能讓農村人口自由進城。現在城市很困難,有了權利大家便都到城裡住來了,那是不能規定的。”

結語:“自由遷徙”意味著什麼?意味著公民可以自由選擇自己的生存環境。故而,“自由遷徙”的權利是公民的“生存權”的一部分;而“生存權”是每個公民與生俱來,不可剝奪的。1982年憲法很顯然沒有認識到這一點,而仍然將“自由遷徙”視作一種政府可操控的行政權利;具體到中國社會,城鄉二元結構造就了種種福利、待遇差別,沒有“遷徙自由”的農民,遂成了這個國家裡的“二等公民”。

在中共的統治下,是無法體現出“人權”“平等”的。

阿波羅網責任編輯:李廣松 來源:作者博客 轉載請註明作者、出處並保持完整。

史海鉤沉熱門

相關新聞

➕ 更多同類相關新聞