我們要有一個土地基本法，要規定土地的基本產權，也要規定土地規劃權，也要說明土地產權是基礎性的權利，而規劃權是派生的權力，是需要說明和由立法機關同意的。
兩會前夕，中國最大的民間智庫天則經濟研究所根據近幾年的研究積累提出來各領域的轉型建言。鳳凰財經獨家專訪天則經濟研究所所長盛洪教授，為網友解讀阻礙中國經濟轉型的核心難題。盛洪表示，轉型建議的原則與十八大三中全會的讓市場在資源配置中發揮基礎性作用、四中全會的依憲治國原則一致。國有企業利潤要百分之百上交，從盈利性領域全部退出。小產權房應當受到保護，不擔心大規模複製。在產權和規劃權的比較當中，產權一定是第一位的。
堅持市場化改革和依憲治國
鳳凰財經：天則所在兩會期間發布了一個綜合各個方面的轉型建言，您能不能從總體上先介紹一下這個報告的指導思想，試圖從哪幾個角度推動轉型問題的解決?
盛洪：總體是這樣的，中共十八屆三中全會和十八屆四中全會，有兩個基本原則我們應該是很贊成的，一個是十八屆三中全會的「市場在配置資源中起決定性作用」，堅持市場化的改革。十八屆四中全會是講的「依憲治國」，它的基礎就是落實現有的憲法，這是它的底線要求。
國有企業是一個很矛盾的組織形式，一方面它是企業，而企業是追逐利潤的，一方面國有，國家是提供公共物品的，是不能追逐利潤的。國有企業就是個矛盾體。其實反過來來講，因為追求利潤，把這個「國」就變得扭曲了，是因為這個國因為有了企業，它就不能夠公正了，就不能提供公平正義了，不能提供公共物品，所以它實際上破壞市場。因為在市場中，有國有企業還有民營企業，一旦國有企業和民營企業之間出現利益衝突的時候，政府站在哪一邊就是一個問題。很明顯，它就不能履行它的政府的職責，實際上是在破壞市場。
比如說行政性壟斷，顯然壟斷本身這個概念就是反競爭的，而競爭是市場的基本原則之一。你要說市場機制，一定是有競爭的，壟斷是反競爭的。
還有像土地問題，實際上土地是一種基本的要素。土地問題最重要的方面是，土地產權制度是否公正和有效的。所以首先是一個界定和保護土地的產權問題，而這個問題解決了，才真正能有土地的市場，那麼市場才能在配置土地資源時起決定作用。假如我們基本的土地的產權制度都沒有建立和得到有效保護，就談不上市場。
當然還有像教育問題的研究，實際上也是在劃清邊界。在教育領域中的市場和政府的邊界在哪。因為教育不簡單是一個公共物品，很大程度它是私人物品。我要花錢獲得教育，會從教育中得到好處;如果我不交學費，可能就被拒絕入學。所以教育是私人物品。這個要劃清界線，不是所有的教育都是要政府提供。我們要進行教育改革，就是要減少政府的介入。
還有像小城鎮問題。我們看到了現在的城鎮化過程，實際上是市場機理在起作用，很大程度上是自發的。但另一方面又和我們現有的行政管理體制相衝突。在行政管理體制里，市這個概念是個行政層級，但實際上城市不是行政層級的概念，它是自發產生的，所以可能有些地方，它本來原來就是一個鎮，鄉鎮，可能發展成一個很大的城市，那麼這個城市和它上邊的那層級，縣之間是什麼關係?我們提出縣管市，原來是市管縣。目的是打破現有的行政層級，讓市場能夠在城市化過程中起作用。
總而言之，我們的這些建議，都是在為市場在資源配置中起決定性作用的原則提供具體方案。
國有企業利潤要百分之百上交
鳳凰財經：我們先從國有企業改革來談。國有企業改革的目標，一直相對比較清晰的，是一個市場化可競爭的方向，但實際上談了這麼多年，改革遲遲不能推進，您覺得這個原因有哪些?報告當中，提出了哪些可操作性的方案呢?能促使幫助解決這個問題?
盛洪：首先它是一個政治經濟學的問題。所謂政治經濟學，就是說國有企業背後有它的利益結構。改革就是要改變這個利益結構，有的利益集團就會反對改革，因為改革可能會觸犯了他的利益，我這裡說的就是國企管理層利益集團。現在國企有兩個非常關鍵的制度要點。一個叫作「利潤不上交」。這是1993年分稅制改革，當時國務院文件提出的這樣一個條款，當然是過渡性條款，但是過渡性條款會被他們長期化。一直到2007年，因為改革呼聲太大，壓力太大，所以做了一個姿態，利潤上交一部分，但是最多上交10%，最少是零。
第二條，「工資獎金不封頂」。這是2001年當時的經貿委牽頭搞的行政文件規定的。也就是說國有企業現在所有的利潤，都有可能被管理層及員工作為工資獎金。
還有，就是壟斷權的問題，尤其很多央企是有壟斷權的，像中石油、中石化。我們的改革是要取消壟斷權，對他們來講也是不利的。所以利潤不上交，這個工資獎金不封頂，再加上有壟斷權，這個國企基本上就是他們自己的了。
為什麼動作很慢呢?為什麼國企有那麼大力量?是因為國企的高管和行政部門的官員是一個群體，我們說他們經常會身份互換。所以這群在行政部門的人，包括好像貌似在管理、監督國有企業的人，其實他們就是一夥，所以他們不可能做出要對國有企業改革的決策。而我們中國又有一個特點，就是行政部門獨大的政治結構，沒有別人再去約束他們，所以現在為止，肯定改革呼聲很大，但是改革動作非常小，可以說幾乎沒有什麼實質性的改革，就是這個原因。
鳳凰財經：那要想打破這一塊兒，需要我們在制度建構上做哪些事情?比如推進國有企業和這種政府的官員不能夠相互混崗，需要什麼制度規範?
盛洪：首先應該是兩個體系，一個就是行政官員體系，還有職業經理人體系。實際上現在的央企領導都是中組部來選任的，那麼跟選任黨政幹部是一樣的。但是呢，這(改革)可能不是根本的，因為他們自己怎麼去改呢?他怎麼會說自己不要去國企。從政府官員退下來，到國企當董事長或董事，或者從國企的董事長退下來當政府官員。這都有個人利益。他們就是很難去改。
所以我們現在的改革主張，就是要改剛才那三條。第一條就是要交利潤，百分之百地交。也有人說為什麼要百分之百交?我說交利潤，不意味著這個利潤不再投回企業，關鍵在於誰來決定投回企業，所以交是交給股東，不是管理層決定我要留多少利潤，有多少錢交給股東，而是你給我先把錢交過來，股東決定多少錢投回企業，這是第一點。
第二點，就要限制工資獎金。因為全國人民都是股東。作為股東，最簡單的道理，就是你要多發一分工資獎金，我們就少一分利潤，這在利上是對立的。
第三條就是打破壟斷，當然還有取消對國企的各種優惠政策，包括國有企業占有了國有土地，是要交地租的;國有企業不應該有優先獲得低利率貸款的優先權;國有企業至少不應該在還盈利的時候，還要國家的財政補貼，像中石油、中石化似的;還包括要去獲得國有礦藏的採礦權，就要支付相當於市場價格的費用，我們叫礦區使用費，現在沒有支付。說白了，國有企業要足額地交付國有資源的租金或費用，這是我們當下改革的主張。
長遠改革的主張，就是國有企業要從營利性領域退出，因為我們認為國有企業就不應該營利。將來不需要在石油，電力，鐵路，銀行，甚至公共事業領域，都不需要國有企業。這些領域實際上都是營利性領域。
構成行政性壟斷的法規根本沒有法律效力
鳳凰財經：剛才您談國有企業的時候，實際上也涉及到了很多行政壟斷的方面，在破除行政壟斷這個方面，我們目前政策和法律方面的障礙有哪些?推進行政法規和法律的修訂有什麼樣的困難?
盛洪：我覺得其實法律上的困難並不大。為什麼呢?因為我們對有關構成行政性壟斷的法規框架的那些文件進行梳理時，發現一個問題，就是絕大多數文件都沒有法律效力。像石油領域，有兩個文件是特別重要，一個叫38號文件，一個叫72號文件，這兩個文件都是幾個行政部門聯合發出的一種文件。這樣一種文件，根據中國的法律，中國的《立法法》，它什麼都不是。中國最低的層級的所謂法規，是「部門規章」，是要經過一個正當的程序才能設立，最後由部門首長簽字、簽發。而這兩個文件，首先名字就不是部門規章，而是「意見」。第二，發文件的這些單位都是屬於部級的行政部門。第三呢，它們沒有按照《立法法》的規定經過一個正當程序。最後明顯的標誌是，這些文件沒有部門首長簽字，所以根本不符合《立法法》的正當程序，根本不是有法律效力的文件。
如果我們嚴格按照法律程序來做，我們認為這個應該由國務院通過一個清理的決議，把它廢止就完了，沒有什麼法律的障礙。比如舉個例子，南北車的合併，就是一個需要申請批准的項目，因為合併後國內市場占有率很大了。《反壟斷法》說的，「經營者集中」超過一定規模，就得申請是否能夠批准你這樣做，因為你就有壟斷嫌疑了。而現在的行政部門完全沒有這個意識。
嚴格按照中國文字上的法律來講，其實改革一點困難沒有，分分鐘就廢止了，只要我們想廢止。或者我們打個官司，如果壟斷企業援引38號文件的話，如果真是一個嚴格的法官，不應該依據38號文件來判定他有壟斷權，他沒有壟斷權，38號文件一點沒有法律效力。但是中國現實是這樣的，最難的實際上仍然是一個政治結構的問題，行政部門做了違法的事情，有什麼樣的途徑，能夠去制止它呢?我們缺少這樣一種制止政府違法的機制，就沒有這種機制，這是最難的問題。
鳳凰財經：是這樣的，儘管文字上是有問題的，但是中國就是這樣，即使存在很多問題，不妨礙它繼續實施下去。您覺得如何迅速地打破這個局面?
盛洪：石油改革的突破口，就是放開原油的進口，當然也放開成品油的進口，形成國內的原油市場和國內的成品油市場，這是一個最小的改革。其實我們前年那個報告就已經提出來了，相關的政府部門，其實也在推進，但是動作太慢了，突破口其實比較小。一方面很困難，有一個龐大的既得利益集團，一個壟斷的利益集團。但另一方面他們不占理。我覺得有時候就是這樣，其實正確是有力量的，正義是有力量的。天則所沒有什麼力量，也沒有什麼權力，但是我們的力量來源於我們說正確的話，做正確的事，提正確的建議，這其實還是有力量的。
壟斷企業是在吃國民營企業更愛國
鳳凰財經：其實關於壟斷的改革提了很多，比如說國有企業如果按正常的評估它幾乎是負利潤，銀行業應該打破壟斷，引入競爭。但很多時候，人家會以國家安全問題為由，來維護行政壟斷和行業保護。像石油、金融壟斷，其實都是以安全、國民經濟的命脈，作為一個重要依據的。您覺得報告當中，放開競爭的這種提議如何能夠說服這些決策者，放棄他持有的這種安全理念?
盛洪：國家安全的因素肯定是有，但是它會被誇張，用來為壟斷辯護。其實反駁很簡單，其它國家不是也有安全問題嗎?為什麼其它國家沒有像中國這樣的行政性壟斷?比如美國也有國家安全問題，但是它的石油公司是私人的，不是國有的，可能有些時候是壟斷，但是私人壟斷，不是行政性壟斷;更何況後來還是有多家公司競爭。多家公司對美國國家安全產生什麼負面作用了呢?沒有。
很多其它國家的實例已經證明，打破壟斷，競爭肯定對國家安全沒有什麼影響，而且民營企業對國家安全也沒有負面影響，反而是正面的。甚至可以這樣講，壟斷才可能給國家帶來不安全。其實現在國家更不安全，由於中石油、中石化的壟斷力量既可以挑戰消費者，也可以挑戰國家。有些政府官員跟我說過，實際上中石油、中石化都曾經人為地製造過油荒。我們的研究報告也注意到了油荒與漲價之間的關係。柴靜的《穹頂之下》，已經有官員的講話證明了這一點。
所以這樣一個壟斷的石油公司，其實對國家更可怕，如果競爭的話，怎麼會製造油荒呢?如果競爭的話，怎麼會有發改委給成品油定價，不需要了，市場價格就行了，就根據供求來調整價格就行了。我們覺得一個競爭性的體系，比一個壟斷體系更安全。
再有一點，民營企業可能更愛國，如民生公司在抗戰時的表現。國有企業反而不愛國，它們是在吃國家，真愛國的話不會那麼吃。我們的研究估計，一年吃數萬億。這樣占國家人民便宜的人能愛國嗎?
小產權房應該受到保護不擔心大規模複製
鳳凰財經：報告當中，也提到了一些土地問題，我們新推出的通過所有權、使用權、經營權分離的這樣一種土地流轉的改革措施，您覺得有什麼樣的弊端?天則的報告當中，有沒有提出一些更有效、而且可行的方案?
盛洪：我覺得是集體土地可以改變用途，改變成建設用地，這是核心。在原有的農業用途中的流轉早就有了，這不是什麼新的東西。現在試著有些集體土地入市，我認為這種改革措施，在強大的改革壓力下，只走了很小的一步，本來可以走得更大一些。
第一點，我們強調土地產權的自由交易。交易的權利是產權的重要權利之一。現在農村集體的土地沒有完全的權利，是因為限制了它的交易權，你不能隨便去賣給別人。我們認為是不需要去限制的，農民完全可以把土地直接賣給開發商，這才能保證農民全部的產權權利。
現在你只能先賣給政府，政府跟你不是平等的交易夥伴，它實際上是強買強賣，它可以憑藉你只能賣給它這一點，就能夠壓低價格，所以農民的土地經常會以極低的價格被政府拿走，這是一個非常大的問題。如果你直接賣給開發商，都是平等的交易主體，它是會討價還價的。
還有就是不能改變用途，但我們主張是可以的。要有的是全面的土地所有權，包括占有、使用、收益和處分四種權利。當然全部的這樣一種土地所有權，加上市場制度，就是自由的土地產權買賣，這就是我們的主張。
那麼同時呢，我們還要強調對政府的約束和監督，現在土地制度最大的問題是政府的權力不受約束和監督，包括國土資源部。《土地管理法》沒有國土資源部的定義，沒有定義也就沒有約束，所以這是很有問題的。而且它很多所謂的政策，實際上是違反法律的。比如宣布小產權不合法，它是沒有這個權力的。行政部門只是一個執法部門，立法的是立法機關，是人大，國土部說小產權沒有合法性，根本就是大錯。它不能去出台侵犯產權的政策，產權是比那政策更基本的東西。還有就是對征地部門的約束，對占有國有土地收益的上交的監督。像國有企業占有那麼多的國有土地，你就要監督它，它們實際上現在就是白吃地租的，所以必須要監督。
鳳凰財經：剛才您提到了農地的使用用途可不可以變更，如果變更成建築權，這裡會涉及到政府擁不擁有規劃權?再延伸一步，實際上只要有規劃權，就會影響土地價格，那麼就是現實當中已經實行的小產權房合法化，可能也會有大規模的這種複製的行為。在這個情況下，政府的規劃權如何行使?
盛洪：第一，規劃權不見得是政府的，規劃權可以是公共機構，公共機構可能是自治的，當然也可以是政府的。
第二，就是規劃不見得是強制性的，因為我們這些年做規劃，我知道規劃只有一小部分似乎應該強制，在對於城市中的基礎設施的規劃，應該提前的進行規劃和投資、建設，這應該有些強制性。當然前提是有個規劃，而規劃是預見到以後這個城市能發展多大。
而規劃的其它部分，比如哪些是居民區，哪些是商業區，沒有那麼硬性，因為城市的發展，是市場機理在起作用，規劃並不見得知道哪塊兒分布希麼更好。當然規劃也可以有指導性的作用和誘導性的作用，但沒有強制性的作用。再有這個城市的產業規劃就更不應該是強制性了，比如我到底發展金融業還是發展信息業，還是發展旅遊業，這些產業要強制性地規定和布局就更沒什麼道理。
最後一點，即使有這樣的規劃，它不必然和改變用途的管制有關，一定要變成國有土地，才能建設。在有規劃的地方，如果是集體土地，也可以由集體來建設。
鳳凰財經：也就是說，您的觀點是，第一，在產權和規劃權的比較當中，首先產權是第一位的，規劃權其實是相對的軟性的，而且是不一定發生衝突的?但是其實我們不可避免的會去想一些特殊的情形，它一旦發生衝突了，比如小產權房已經蓋出來了，我如果做規劃，我認為這塊兒應該是一個道路，那衝突的時候，怎麼樣去解決?
盛洪：很簡單，就是市場交易，其實道路用地的價值跟周邊是一樣的，只不過具體表現為周邊蓋了辦公樓，是可以收租金的，而道路是不收錢的。其實並不是道路不值錢，而是道路目前的這樣一種形式，是無法把收益內部化的。但如果沒道路，邊上辦公樓也不值錢。
鳳凰財經：如果承認了這一點，現在比如說我改變用途，蓋小產權房，應該都是一個合法化的概念，只要是我的這塊兒土地，可以隨意蓋，您應該是承認這個?
盛洪：對，其實邏輯就是說，靠近城市的一些地方，為什麼要蓋這個房子?為什麼要出售?因為有利可圖，有人要到這兒租房，是因為城市在發展。既然我的土地在這兒，我有權改變它的用途，讓它獲得更大的收益。「小產權房」只是現在的說法而已。我一直認為，說「小產權房不合法」是個矛盾概念。是產權就是合法的，就要受保護。不然就不要叫「產權」。
鳳凰財經：之前的討論，我覺得對於華生的這種提法的回應是不充分的，但今天您講了，我覺得比較徹底的，就是我們應該敢於大膽地認為，小產權房即使改變用途，無限地複製，也應該讓它合法化，然後市場的調節，會形成一種價格，也不見得很多蓋房出來的這部分人就會得到暴利，相反對權利、改變土地使用用途，在市場當中發揮的作用，要給予充分的認可，這對華生的觀點回應，我認為更徹底一些。在產權和規劃權的比較當中，產權一定是第一位的。
不能夠以規劃權強行地剝奪產權，這也是比較徹底的一種回應。目前形成的制度當中，起碼我了解到，城市的土地規劃是非常嚴格的，你想改變每一塊兒地的用途，都有很多是法律還是政策上的障礙。目前的這種土地的用途的規劃，據我了解，任志強曾經說過一次，我們目前的很多城市規劃，還沿用了80年代的人口城市模型做出來的，很多已經不科學了。這塊兒我們有改動的空間嗎?
盛洪：我們在成都也見到這種情況，在原來制定規劃，比如把三環以內定為工業區，現在看來根本不恰當。現實的做法是做一些變通的處理。比如說這是工業區，但是做的是工業企業的總部，這還是可以的，它不是廠房，實際上是辦公樓。
鳳凰財經：這實際上也會帶來很多交易成本的上升?
盛洪：所以我認為第一是要調整規劃，因為過去做的知識含量很低。第二，對規劃的不同部分的強制性程度要有所區別，我認為最有強制性的，其實就是基礎設施的分布，需要在地底下埋管子這類事，要稍微硬一點，其它都是軟的，其它都是參照性的。
鳳凰財經：這方面的修改，我們需要觸動哪些政策條率?
盛洪：我們的土地改革方案，有一個項目去年發布過，就叫《土地法律制度的原則框架》。我們要有一個土地基本法，要規定土地的基本產權，也要規定土地規劃權，也要說明土地產權是基礎性的權利，而規劃權是派生的權力，是需要說明和由立法機關同意的。
要有互相制衡的機制
鳳凰財經：網絡上穹頂之下非常火，其實這個紀錄片裡，反映了很多在環保等公眾利益的問題上，公眾缺乏監督的權利，政府不作為，行業壟斷等權利缺失的困境，您覺得未來的中國，能否通過公共問題的問責機制，來拓展政治體制改革的空間?政府在簡政放權，在加強公共管理方面，還得做怎麼樣的改進?
盛洪：其實涉及到中國的政治結構，現在的問題是，行政部門獨大的問題，就是政治結構不均衡，沒有一個互相制衡的機制，沒有批評，沒有監督。它做壞了，你沒有渠道去批評它，沒有渠道糾正它。
說白了，就是要削弱行政部門的權力。我們也可以說什麼加強輿論監督，不過那用處不大，必須是政治結構本身的改革，對行政部門要有約束。這些年，我也在呼籲，要禁止部門立法。目前大多數立法實際上是部門立法。根本不能讓他們去立法，它們只立有利于于它們的法。所以必須要削弱行政部門。
來源:鳳凰財經
