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響水爆炸 中國地方政府治理失敗的樣本

發生於江蘇鹽城響水縣天嘉宜化工廠的這起爆炸,是近年中國除天津濱海爆炸案之外死傷人數最多的一起事故。它讓之前中國政府大力整治各類事故的努力化為烏有,可以看作中國地方治理失敗的樣本。

一聲巨響,78條鮮活的生命就沒了

好的治理,首先表現為好的監管。政府雖是監管之主體,但監管並不只是政府唱獨角戲,企業、社區和公民個體也應參與,是這些多元主體合作監督和共同治理的過程。也即,政府對民冤或者公眾關注的問題能夠及時回應、積極解決,而大眾亦能理解自己的公共責任,自覺履行義務,主動參與公共事務。多元主體既各守本分,不侵入對方領域,又通過共同參與、互動、回應和監督,打造安全、和諧、活躍的社區/社會環境。這也就是專家所言的善治。

而壞的監管和治理,總是政府單向壟斷公共權力,政府是唯一的治理主體,或者表面也有多個主體,但實際上其他主體只是政府的附庸,它們不單沒有自己獨立的意志,也沒有獨立的權力,完全是政府的派生物。另外,儘管政府在對公共事務和社會的管理中也建立了一套制度和規範,包括問責機制,但這些基本處於閑置狀態,官員熱衷的是趨利避害、爭功諉過,把更多的心思和精力用在經營人際關係上。監管者和被監管者“打成一片”,無論是出於個人利益還是GDP政績算計,實際上結成了一個“利益同盟”,體現在監管過程中,就是做表面文章,敷衍塞責,避重就輕,形式主義和官僚主義盛行。

我們在世界上能夠看到太多國家或地方治理失敗的案例。通常來說,它們都具有以下特徵:一是不能提供基本的社會和生活秩序,或者說,在這種社會秩序里,起支配作用的原則是動物的生存法則和叢林規則;二是有些失敗國家/地區雖然建立了基本的秩序,但是民眾特別是弱勢群體的社會安全感匱乏,隨時會遭受無妄之災;三是無論有無社會基本秩序,官民對立情緒嚴重,缺乏基本信任,民眾既不信任官員,也不信任官方的那套制度和機制,官員則視民眾為刁民,要維持統治和治理,只能依賴官方單向的強制力。

具備這幾個特徵之一的國家/地方,都可歸結為失敗國家/地區,只是失敗的程度不同而已,同時具備三者的,屬於嚴重失敗的國家/地區。

以此衡量,中國的許多地方多年來一直處於治理失敗狀態。響水即是一例。在響水,民眾是嚴重缺乏安全感的,其安全感的缺席,不是來自社會基本秩序的崩潰,而是來自政府對危險化學企業的長期監管不力。政府也無法贏得民眾的基本信賴。

梳理媒體的公開報道,肇事者天嘉宜化工廠所在的陳家港化工園可謂劣跡斑斑,不僅自2007年起發生過多起爆炸、泄漏和火災事故,還曾在2011年引發周邊村民“萬人奔逃”。該企業更是多次遭到當地環保部門通報批評,以及國家安監總局2018年發函通報。企業董事長還曾因非法處置危險廢物,嚴重污染環境,被法院判刑並處罰金。

然而,對於陳家港化工園和涉事企業,地方監管部門嚴重失職。雖然在爆炸發生前的半月內,當地領導也曾要求“問題企業”一律停產整改,包括爆炸當天上午,政府召集全縣重點企業主要負責人開展“安全生產培訓專題講座”,表面看起來很重視,然而,沒有採取嚴格的整改措施,所謂重視只體現在會議和文件上,或以罰款代替整改,企業看到政府走形式和過場,也就敢我行我素,違規生產。

這裡需要指出的是被自媒體挖出的10多年前的應對媒體監督的“響水經驗”。2007年,響水發生過一次爆炸,死傷幾十人,事故引來中央媒體前來採訪報道,為阻媒體採訪,當地採取了武力威脅、軟禁、重金收買、色相利誘等方式收買記者。事後,響水宣傳部門將此做法總結為所謂“經驗”對外推介宣傳。其實,“響水經驗”在中國是一個普遍現象,只要發生醜聞和事故,各地做法基本如出一轍,大同小異。作為治理社會的一個過程,用這種“嚴防死守”的思維和做法對待輿論監督,同時也阻斷了大眾對政府的基本信任。2011年,響水“化工廠要發生爆炸”的謠傳出現後發生“萬人奔逃”的背景。這表明民眾和政府的信任赤字已經達空前嚴峻程度。政府對此並非不知情,然而不願也無力去解決。

這就是中國目前地方治理的真實寫照,它不但存在於地方層面,也多少表現在國家層面。就後者而言,用一些學者的話說,中國近年發展形成了一種兼具運動和常規治理、雙軌運行的治理機制和管理風格,即用運動型治理突破常規權力的惰性和桎梏,以持續不斷完成偉大的經濟和社會使命,同時又用常規技術治理避免運動的失控。

但對地方政府和官員來說,因無穩定和明晰的制度保護,上級主觀評價判斷又難以琢磨,這種雙軌運行機制反而會造成在治理上的無所適從,故出於趨利避害考慮,傾向於投資和經營人際關係,習慣於揣摩上級意圖。察言觀色、拿捏分寸是一個官員具有行政能力的重要標準,繁文縟節和走過場成為政府日常管理的常態,地方治理變成一種懶政和怠政。加上GDP的政績壓力,除非某個事情或問題上面盯得太緊,或者已經處於緊急狀態,如不處理將會嚴重影響仕途,否則,地方官員對一般的隱患和問題視而不見,或輕描淡寫,或往下壓,易被對方糊弄。事實上,很多情況下,具體的監管者是能意識到問題發展下去的嚴重性的,但既然大家都敷衍塞責,也就存一份僥倖,隨波逐流。

從監管的規章制度之嚴看,中國其實做得並不差,但最後都無例外地難以逃脫“層層管、層層軟”宿命,根本原因是沒有人對民眾的生命和財產安全真正負責,因而在治理上,就沒有相應的執行機制。鑒於政府壟斷公共權力,社會又處於原子狀態,出現事故民眾只得依賴政府單一的救濟管道,故為避免事故的發生,政府的責任心就顯得非常重要且關鍵。可惜,多數情況下並非如此。由此導致官民離心離德,民眾對政府信任喪失。

中國地方治理的失敗故事會繼續寫下去。無論高層怎樣強調各級官員心中要有人民,並為此採取高壓手段,但照目前情形看,只要不改變黨領導一切且官方作為唯一治理主體的態勢,一旦回歸日常管理,地方政府尤其基層對民眾的漠不關心和得過且過就將一切照舊。

阿波羅網責任編輯:李華 來源:FT 轉載請註明作者、出處並保持完整。

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