附：張雪忠致十三屆全國人大三次會議全體代表的一封信
儘早啟動國民制憲程序，努力實現政治和平轉型
——致即將出席十三屆全國人大三次會議的全體代表
尊敬的各位代表：
你們好，
我叫張雪忠，是一位居住在上海的普通中國公民。當你們於2020年5月22日出席十三屆全國人大三次會議時，此次新冠疫情可能還不會結束，我希望你們能採取必要的防護措施，並祝願你們平安健康，就像我祝福所有在疫情期間需要外出工作或學習的人一樣。
雖然我不認識你們，但知道你們中的很多人，都在各自的工作中取得了傑出的成績，所以我非常敬佩你們。不過，對你們個人業績的敬佩，並不等於我承認你們作為中國人民之代表的正當性。基於以下兩點主要的理由，我不認為你們是中國人民的正當代表，也不認為全國人民代表大會是一個正當的代議機構：
第一，你們並不是中國人民自由選舉產生的代表（代議者）。現代政治代議制是以國民主權原則為基礎的。雖然組成全國性代議機構的代表們在行使職權時，也就是在進行審議和決策時，應該具有一定的相對於選民的獨立性，但他們的代議職權必須是源於國民的授予和委託，因此必須經由定期的、自由的和有競爭的選舉而產生。但你們的代表身份，並不是經過公正的選舉而獲得的。實際上，我們的國家還不存在這樣的選舉。
另外，真正的代議機構在制定公共決策時，必須經過必要的辯論程序。這不但有助於明了相關立法和政策的利弊得失，從而提高公共決策的水準，而且還可保障國民對決策過程和內容的知情權。但這麼多年來，人們從來沒有看到你們就政策問題進行過辯論，你們在開會時的表現，更像是一台台只知道舉手的機器，而不是嚴肅盡職的代議者。
第二，現行「憲法」是全國人大產生和行使職權的依據，但它本身卻根本不是一部真正的憲法。現代憲法是落實國民主權的法律文件。一方面，國民主權意味著全體國民是一國之內最高政治權力的享有者，另一方面，數量眾多且分散居住的國民，事實上又不可能親自和直接進行國家治理，因而需要創設代議制政府和選任政府官員來進行日常的治理工作。正是這種主權與治權相分離的狀態，使得憲法成為一種必要之物：全體國民制定一部成文的憲法，用來創設、限制、規範和約束政府機構及其權力，然後再依照憲法規定的程序來選任、監督和控制政府官員。
憲法應是全體國民政治意志的產物，是國民政治意志的書面化和固定化。當作為主權者的全體國民無法直接在場時，它代替全體國民君臨和梭巡於共同體的政治領域，以其至高無上的法律權威，俯視、督導和警示著一切公共機構和公務人員，以促使後者須臾不可忘卻自身的職責，不可濫用手中的權力。
既然憲法應該體現全體國民的政治意志，它的制定和修改就必須包含國民參與的環節，並且是決定性的和權威性的環節。這種參與可以是直接的，比如，以全民公投來決定一部憲法草案或一項憲法修正案能否生效；也可以是間接的，比如，由全體國民出於制定或修改憲法之目的，選出一個特別的制憲會議，並授權後者直接制定或修改憲法。這裡的關鍵是，不能由憲法所創設的政府機構（包括立法機構），成為制定或修改憲法的權威機構。也就是說，制定憲法的權力（制憲權）和憲法創設的權力（憲定權）必須要有所區隔，否則，憲法就無法起到限制、規範和約束政府權力（憲定權）的作用。
但是，我國現行「憲法」的制定，並未包含國民參與的程序。最初制定它的全國人民代表大會，並不是由全體國民自由選舉產生的，因而並不是一個可以貫徹全體國民政治意志的正當的代表機構。而且，全國人大也不是一個特別的制憲機構，而是依照憲法規定產生和行使權力的憲定機構，由此便出現了一個荒誕的惡性循環：一方面，全國人大是一個日常的、普通的立法機構（政府分支機構之一），它的產生和運行必須受到憲法的規範；另一方面，它又是憲法的創製者，可以自行制定和修改憲法。這樣一來，全國人大既是由憲法創造的，又是創造憲法的，就好比一個人同時是另一個人的父親和兒子！況且，憲法本來是全體國民用來約束在一切政府機構（包括立法機構）的，但如果普通的立法機構可以自行制定和修改憲法，這樣的約束作用就完全喪失了。
另外，現行「憲法」一方面規定「一切權力屬於人民」，另一方面又規定了單個政黨的永久領導地位，這也是自相矛盾的：如果一切權力屬於人民，人民就沒有義務必須接受某個政黨的領導；而如果人民必須接受某個政黨的領導，就談不上一切權力屬於人民。在一切權力之上的領導權，就像是一塊比最大的石頭還大的石頭，簡直是一種十足的荒謬。
如果不考慮英國克倫威爾統治時期的《政府協約》和美國各州憲法的話，美國聯邦憲法是人類歷史上第一部正式的現代成文憲法。隨著這部憲法的成功實施，越來越多的人開始認識到憲法限制政府權力和保障公民權利的作用，不少國家也開始效仿美國的做法，基於類似的政治原則制定本國的憲法，確立本國的憲政體制。
在這一過程中，「憲法」逐漸成為一個極富正面意味的用語，連那些完全不認同現代政治原則（這些政治原則與現代憲法概念是不可分離的）的政權，也開始炮製被稱為「憲法」的文件。首先這樣做的是一些專制君主國（比如十九世紀的普魯士）：君主以最高主權者的身份，將一部體現君主意志的「憲法」恩賜給國民。後來，一些由單個政黨壟斷全部政治權力的國家也這樣做（比如以前的蘇聯和現在的朝鮮）：執政黨將一部體現本黨意志的「憲法」強加於國民，並在「憲法」中規定自身的永久執政地位。這些東西在專業的憲法學上被稱為「偽憲法」，因為它們只是將與現代憲法格格不入的專制政體，用「憲法」這一用語掩飾一下而已。
不幸的是，我們國家的現行「憲法」就是一部偽憲法。憲法應是不直接進行治理的全體國民政治意志的體現，而不是某個君主或某個政黨意志的體現。憲法的基本功能之一，就是保障國家政權的持續生產和更替，就是為日常的政治競爭和政策形成，提供明確而穩定的原則和制度框架，從而使得和平的國內政治競爭成為可能，並實現共同體政治生活的文明化。
憲法是對政治活動進行法律化的一種手段。它的作用不是消除政治活動，而是要規範政治活動，並使各種政治分歧和爭議，可以在各方都認可的原則和框架下得到解決或處理，由此便可實行基於說理的治理（government by discussion）。在憲法框架下，人們不再將武力作為奪取政權的手段，失敗的一方不但不會被消滅，而且還有在未來贏回來的機會。憲法為政治爭端的解決所提供的原則和框架，使得各種信念和利益的追求者，都能從中體會到某種共同感和歸屬感，因此有助於維繫政治共同體的統一性，並不斷強化整個社會的團結與和諧。
要做到這一點，憲法對執政權力的約束，必須是周密而全面的（complete and comprehensive），也就是必須規範執政權產生、運行和更替的全過程。假如一位君主或一個政黨，可以將一部「憲法」強加給一個國家，並利用「憲法」永久地壟斷政治權力，那就意味著他們在憲法制定之前便已經掌握了政權，也必然掌握了一支有組織的武裝力量。但這樣一來，他們在「憲法」制定之後的統治，其實就不是基於「憲法」，而只是基於武力。這樣的「憲法」根本不可能對權力進行周密而全面的約束，反而只會是掌權者利用、忽視、輕蔑和任意改動的對象。這樣的「憲法」，當然只是一部虛假的憲法，或者說是一部偽憲法。
各位代表，正如你們不是人民的真正代表一樣，現行「憲法」也不是一部真正的憲法。它不是中國人民用來創設和規範政府權力的根本法，而只是執政黨用來組建和運行自身政權的操作手冊。我們不妨來做一個思想實驗。假如美國的共和黨與軍隊合作，廢除聯邦憲法和民主體制，建立由軍隊和警察支持的、不允許任何政治競爭的一黨政權：（1）這個政權完全可以通過不斷頒布特別政令施行統治；（2）但出於效率和便利考慮，它也可以制定一份《共和黨永久政權組建和運行規程》；（3）為了讓政權顯得像個現代政權，它也可以給這份規程取名《美利堅人民共和國憲法》。但有誰能夠否認，這部所謂的「憲法」和被廢除的美國聯邦憲法，是根本不同的兩種東西呢？
一個國家不可能通過一部偽憲法，來實現政治體制和社會治理的現代化。一個政治現代化的國家，是公民權利得到可靠保障的國家。但在我們的國家，人們不但被剝奪了政治參與權利，不能自由選舉各級政府官員，而且連財產權和人身權也缺乏有效的保障。比如，原本完全合法的私人住宅小區，僅僅因為政府出台了新的規劃方案，一夜之間就變成了必須強制拆除的違法建築；公權機關可以用掃黑除惡的名義，隨意侵吞企業的合法財產；有些地方，政府甚至還強行而野蠻地剷除人們祖先的墳墓，或是拆除合法建造的教堂上的十字架……再比如，既然法律規定的上訪制度，那麼上訪就應該是公民的一項權利，但實際情況是，各地政府經常會委派截訪者去限制訪民的人身自由；這些年來，因為在網上發表言論而被傳喚、被拘留和被判刑的人，也是越來越多；在不少所謂「敏感」案件中，當事人不但被因言加罪，而且連正常委託律師辯護和獲得公開審判的權利都不能保障……
當公民權利不能通過一部真憲法得到落實，政府權力不能通過一部真憲法得到約束時，民生也不可能得到政府的重視。雖然政府已給國民施加超高的稅費負擔，但由此帶來的財政收入，卻要優先滿足各級官員的需要，並被他們以各種明目、途徑和手段歸入私囊。在正常國家，政府預算中的社會福利開支，都是優先用在有經濟困難的民眾身上，而在我們國家，卻是優先用在有權有勢的人身上。在很多地方，公務人員的工資，本來就是企業職工的好幾倍，平時還要享受比後者更優厚的福利，退休後領取的退休金也是後者的好幾倍。各級政府令人觸目驚心的腐敗和浪費，就更不用說了。整個官僚系統和公務員隊伍，已不像是服務於國民的公僕，更像是無底線地吞噬社會財富的怪獸。
這次新冠疫情的爆發，給各國民眾的生活造成了很大的衝擊，也帶來了很大的困難，人們大都沒有事先做好心理和財務上的準備。在這種情況下，從各級財政中勻出一些錢發給民眾，幫助大家度過難關，是很多國家民選政府的普遍做法。但在我們國家，整天高喊「執政為民」的政府，卻恰恰不願這樣做。為什麼會這樣？因為讓各級政府、各種衙門將到手的肥肉拿出來，實在是太難了。相對而言，忽視民眾的需要和訴求更為容易，因為各級政府官員都不是民眾選舉出來的，都不需要謀求民眾的授權。民權沒有落實，民生卻可以得到政府的重視，這樣的情況古今中外都是從未見過的。
由於尚未通過一部真正的憲法建立現代政治體制，中國的社會治理仍處於極為落後的狀態。政府官員的普遍貪腐、司法公正的普遍缺失、自然環境的普遍惡化、食品、藥品及疫苗安全事故的反覆出現、物價相對於居民收入的過快上漲，社會保障領域的虧空與失信、企業經營日趨艱難，以及包括高校畢業生在內的城鄉居民就業日益困難等諸多問題，無一不在嚴重削弱國民的幸福感與安全感，並使大家對未來普遍感到迷茫與焦慮。在我看來，造成這些危機的根本原因，就是權力被少數人壟斷的政治體制。在這種前現代的體制下，公務人員的權力缺乏最起碼的限制與約束，這就使得他們一方面為了自身私利而大肆濫用權力，一方面又疏於履行事關公眾切身利益乃至生命安全的職責，官員的普遍貪腐和社會治理的潰敗，因此也就成為不可避免的結果。
此次疫情的爆發與蔓延，就很能說明問題。在應對公共健康危機時，充分而及時的信息公開，可以幫助公眾作出安全、合理的行為選擇和生活安排，因而對防止危機的升級是極其關鍵的。但是，合理應對危機的信息公開邏輯，和前現代政體的社會管控邏輯，又是截然對立和互不相容的。從已有的公開報導來看，武漢地方政府不但在很長時間裡對公眾隱瞞疫情，而且還嚴厲壓制披露疫情信息的公民。外事機構自2020年1月3日起便開始向美國政府頻繁通報疫情，但疾控部門卻沒有同時向本國民眾進行通報：對本國民眾生命安全如此不負責任的態度，可謂是舉世罕見！
另一方面，在已知的最早病例出現後的很長時間裡，幾乎沒有獨立的專業媒體對疫情進行調查和報導，也沒有醫學專業人員向公眾提供獨立的專業意見，更看不到社會公益組織在其中發揮作用。這絕不是說，中國沒有好的記者、好的醫生或熱愛公益的公民；而只能說明，政府對社會與民眾長期的嚴密管控，幾乎已完全摧毀了中國社會的組織和自救能力。武漢方面在封城前22天，還在查處公開疫情的市民（其中就包括已不幸離世的李文亮醫生），可見政府對社會的壓制是何等的嚴密與專橫。
疫情在武漢爆發後，當地政府在應對疫情方面的低效、無能和顢頇也是舉世矚目。在武漢「封城」後，大量的疑似患者不能得到及時的檢測和有效隔離，大量的實際感染者不能得到及時的治療。當一線醫務人員冒著巨大的風險與疫病鬥爭時，平時賣力吹噓自身政績的各級政府，竟不能給他們提供最起碼的後勤保障。疫情持續期間，各地政府以鄰為壑的割據式「自保」動作和相互截取對方物資的行徑；各地大量發生的侵犯人權事件；以及遍布疫區的無數人道主義災難，則充分表明：過去七十年，無論是在國家構建方面，還是在社會治理方面，都是一場徹頭徹尾的失敗。
當前的中國，亟需以包含國民主權、社會自治、政黨競爭、分權制衡、司法獨立、新聞自由等政治原則的現代政體，取代當前極其落後和不公正的前現代政體，以落實民權，保障民生，並實現國家政治的和平轉型和社會治理的現代化。這就意味著，必須要以一部體現全體國民政治意志的真憲法，來取代現行的偽憲法。
各位代表，雖然我基於自身的政治信念，無法認同你們身為人民代表的正當性，但我亦認為，你們已經組成了一個事實上的國家權力機構，因而完全可以啟動國民制憲程序，為中國的政治轉型及現代化作出重大的、歷史性的貢獻。在此，我謹以中國公民之一員的身份，向你們提出如下幾點建議：
（一）雖然全國人大作為一個常規的、普通的立法機構是不正當的，但它可以將自身轉化為一個啟動國家政治轉型的特別機構，且該特別機構的主要工作，是制定選舉規則和任命中立、公正的選舉委員會，並委任該委員會組織自由、普遍和直接的選舉，以產生新的全國性的代議機構。該代議機構為過渡時期的最高權力機構（以下稱「最高過渡權力機構」）。
（二）最高過渡權力機構有權組建過渡時期的最高行政機構，並任命該機構的官員，同時有權對各級司法機構進行必要的改革。
（三）最高過渡權力機構有權頒布必要的法令，完成各級地方代議機構的選舉，並產生各級地方行政機構。
（四）最高過渡權力機構一經產生，即應儘快創立具有廣泛代表性的憲法起草委員會，並委任該委員會起草一部合乎現代政治原則的憲法草案。憲法草案起草完畢後，應交由最高過渡機構進行表決，若表決未通過，則應發回憲法起草委員會進行修改；若表決通過，則應付諸國民投票，並於投票通過後予以實施。
（五）為給最高過渡權力機構的選舉創造條件，作為特別機構的全國人大應作出決議，立即釋放全部政治犯和良心犯。
（六）為給最高過渡權力機構的選舉創造條件，作為特別機構的全國人大應作出決議，立即開放黨禁、報禁，容許人民自由結社和自由創辦、經營新聞媒體。
（七）為給最高過渡權力機構的選舉創造條件，作為特別機構的全國人大應作出決議，規定任何政黨均不得再享有國家公務機構的地位，任何政黨成員均不得再享有國家公務人員的待遇。
（八）最高過渡權力機構首次集會時，作為特別機構的全國人大即告解散。依新憲法產生的全國代議機構首次集會時，最高過渡權力機構即告解散。
各位代表，當你們於本月22日開始開會時，你們可以像以往一樣走走過場，像以往一樣成為只知道舉手的道具。但你們也可以選擇正視我們國家的種種積弊和危機，肩負起一項重大的歷史責任，為自己的國家開創一個新的政治局面，讓自己的國家有一個更美好的未來。如果你們選擇這樣做，你們就不會像以前各屆不負責任的人大代表一樣，遲早將全然湮沒於歷史的長河之中，而是將作為中國憲政體制的偉大開創者而永載史冊：你們的名字將被後人永久銘記，你們的功績將被後人永久感戴。
全體國民，而不是某一個人或某一部分人，才是制憲權的享有者，這一道理是世所公認的。但任何一個人或一部分人，若是對本國的憲制安排有著自己的思考與構想，都可以通過自認為適當的方式，提交給全體國民加以考慮和參照。個體公民在制憲事務上的建議權，不但不會侵害全體國民的制憲權，反而更有利於制憲權的行使與實現。基於這一考慮，我將自己編撰的《中華統一共和國憲法草案》（學者建議稿），作為這封信的附件一併提交，以供可能的參考之用，同時對草案的內容略作如下說明（如有需要，我還可提供更為詳細的條文釋義）：
（1）《中華統一共和國憲法草案》簡稱「一八憲草」，除序言外，分為「基本權利」、「國會」、「總統」、「法院」、「憲法審判委員會」、「選舉管理」、「地方自治」、「憲法的施行與修改」、「其他規定」和「過渡條款」等10章，共計133條。草案在充分考慮本國各方面實際情況的基礎上，博採各國、各地區憲法理論與實踐之長，以期既儘量尊重和適應本國的現實，又努力確保草案本身的合理與完善。
（2）草案在貫徹民主、法治、分權等各項現代政治原則的前提下，儘可能尊重和遷就既有的規則、慣例和行政區劃，以避免人們必須同時接受和適應太多陌生的東西。如果既有的一些技術性安排尚不夠妥善和合理，可以等到新憲法的運作趨於穩定後，再在一個相對成熟的憲政框架下從容地加以改進。
（3）草案採用「中華統一共和國」之國號（可英譯為United Republic of China），是因為「統一」一詞，既能顧及國家主體部分一直實行單一制的事實，又能容納不同地區的不同情形，特別是它們與中央政府之間在關係及權限上的差別。在由多個原本獨立的政治實體組成一個新國家的情況下，採用聯邦制是較為恰當的選擇；而在一個原本實行單一制的國家，貿然採用聯邦制，則很可能導致中央與地方關係的失調，甚至有可能引發難以預料的政治動盪。在後一種情況下，更穩妥的選擇是在延續單一制的同時，著力強化和擴展地方自治。
從各國憲法實踐來看，聯邦制和單一制之間的區別已有相對化之趨勢：在聯邦制國家出現了中央權威加強的態勢，在單一制國家則出現了地方自治擴展的態勢，兩者之間的差別已越來越小。這一趨勢的內在動力和政治原理是：在一個民主與法治的憲政框架下，各種政府權限的分配會通過不斷的調整而漸趨合理，因而使得不同的權限逐漸分屬於最適合行使它們的層級和機構。法國憲法第72條第2款的表述，很好地體現了這一原理：「對那些在其層次能以最佳方式行使權力的所有事項，地方組織得自行作出決策。」
（4）關於總統制和議會內閣制孰優孰劣的問題，目前尚無能為人們普遍接受的研究結論。從各國的政治實踐來看，不同的國家大都是根據自身的歷史傳統和現實情況，在兩者之間進行取捨。草案採用了總統制，既有對傳統習慣和國民心理的尊重，也期望政府的行政分支在未來能保持必要的穩定和效率。在我國台灣地區實行的「總統制」，以及香港、澳門地區實行的行政長官制，為在全國範圍內實行總統制提供了相對親切和稔熟的參照資源。相比之下，我們中國人對議會內閣制的實踐則更為陌生與不適應。不過，在採用總統制的同時，草案中規定的一系列制度設置，亦可構成對總統權力的有效約束，以避免出現個人獨裁的局面。
（5）一部好的憲法，當然應該合乎民主、法治、分權等現代政治原則，但又不能僅是對這些原則的一般宣示，而是應該將這些原則貫徹和內化到具體的制度設計和機構設置中去。草案特別注重憲法作為國家根本法的可操作性及規範作用，以保障人們在憲法一經施行後，便可遵循相關條款順利組建必要的國家機關，並可較為明確地界定它們各自的權限。
（6）在前現代體制向現代體制轉型的過程中，會有很多歷史遺留問題需要解決。對這些問題進行公正而合理的處理，可以爭取儘可能多的人對體制轉型的認同與支持。因此，草案專設「過渡條款」一章，以保障轉型過程的平穩和順暢。
（7）最重要的一點是，草案特別強調對個人權利的尊重與保障。在今天的中國，政府機構的普遍腐敗和社會治理的全面潰敗，從一個角度來看，是因為對公共權力缺乏限制與約束，從另一個角度來看，則是因為對個人權利缺乏尊重和保障。為了改變不尊重個人權利的政治傳統，草案先是在序言中將「保障個人自由」列為新體制和新政府存在的首要價值，繼而在第一章詳盡地規定了國民的各項基本權利。草案第一條還借鑑德國基本法第一條的內容，將「尊重和保護人的尊嚴」規定為一切國家權力的義務，並將基本權利視為有效約束立法、行政和司法的法則。德國基本法特別強調人的尊嚴與基本權利之重要，這既是對納粹政權大規模侵犯和踐踏人權的反思，也是對未來發生類似情形的警惕與防範。就國家權力對人權的侵犯和踐踏而言，我們中國人已有太多慘痛的教訓，因而亦有必要對此加以特別的防範。
（8）最後需要強調的是，任何想在這部草案中尋找特別新穎的內容的人，都一定會感到失望。因為，在編撰這部草案的過程中，創新從來都不是編撰者追求的目標。為了編撰這部憲法草案，編撰者既考察了自清末以降的本國制憲實踐，也研習了近三十個國家的憲法文本、理論與實踐，但這樣做完全不是為了發明新穎的東西，而是為了吸取前人及他國的經驗教訓。無論是整部草案的總體架構，還是每一條文的具體規定，都只是盡力追求內容本身的合理、恰當及穩妥。若是別國憲法中有規定得特別好的條文，且又恰好契合中國的實際情況，編撰者甚至情願原封不動地照搬過來。就這部草案的編撰而言，編撰者的主要目標，甚至可以說唯一的目標，是讓它儘量合乎中國確立現代政體的現實需要。
各位代表，以上是我對現行「憲法」、現行政體、社會現狀及中國政治現代化最優途徑的真實想法。雖然我是以最坦率的方式表達自己的個人看法，但我無意冒犯任何人，更不想將自己的看法強加於任何人。我的看法不可能全是對的，有可能全是錯的，更可能有些是錯的，有些是對的；但無論是對是錯，我作為中國公民之一員，將自己對公共事務的思考結果，提交給一群被稱為「人民代表」的人來審視和參考，應該不算是特別不恰當的做法。
衷心祝願各位代表身體健康，生活美滿。
張雪忠
2020年5月9日
