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王小魯:土地財政的昨天、今天和明天

作者:

王小魯

莫干山研究院學術委員

國民經濟研究所副所長、研究員

兩度獲孫冶方經濟科學獎

全國土地財政格局迎來了一個大轉折。2022年上半年,全國國有土地出讓收入2.36萬億元,比上年同期大幅度下降31%。要判斷其原因和未來趨勢,需要對土地財政的來龍去脈做一個清晰的梳理。

一、昨天:土地財政從何而來?

在舊的計劃經濟體制下,我國土地不是商品,需要的建設用地由政府從農民手裡徵用,並進行無償劃撥。

上世紀80年代,少數城市開始嘗試土地有償出讓和住房商品化改革,1990和1992年國務院分別發布了土地出讓的暫行條例和暫行管理辦法,1993—1994年開始推行住房商品化改革,土地和住房才開始成為商品。

但土地交易從一開始並沒有按市場原則來設計。地源仍來自政府徵收農民的土地,只給很少的補償(起初按被征土地農作物年產值的三到六倍計算補償,後有增加,但多數情況下仍然嚴重違背等價交換原則)。

政府徵收的土地進行初步開發後、通過協議方式(後房地產和商業服務業用地改為「招拍掛」方式)有償出讓,地方政府是唯一的建設用地壟斷供應者。扣除征地補償和拆遷費用後的土地收入、全部歸政府所有。

按照早期的設計,住房改革實行雙軌並行的體制,為中低收入居民提供保障性住房,為高收入居民提供商品住房。但在實行過程中,地方政府的利益導向使商品房比重越來越大,保障性住房受到擠壓。2000年以後,商品房用地的收入越來越成為地方政府重要的收入來源,從此開始了土地財政時期。

土地財政體制的形成有某種必然性。我國在計劃經濟體制下,所有資源集中控制在政府手中,企業沒有活力,居民收入被壓低且增長緩慢。改革之初,為改變這種僵死局面,政府實行了大規模的放權讓利和其他市場化改革。此後,企業收入和居民收入迅速增長,市場初步形成,經濟增長加速、而全口徑政府收入(起初包括財政預算收入和政府預算外資金收入,後加入土地出讓收入和社保基金收入)占GDP的比重從1978年的40.2%直線下降到1995年的15.9%(據國家統計局和財政部數據計算)。在經濟逐步走向繁榮的同時,也出現了政府財政困難。為緩解政府財政資金不足,土地出讓收入自然成為地方政府收入的一個補充來源。

所羅門的魔瓶一旦打開,就很難讓其回到瓶子裡了。伴隨城市化快速發展,土地收入越來越大,成了地方政府的第二財政。1998年,全國國有土地出讓成交價款約500億元,相當於當年地方財政預算收入的10%。此后土地出讓收入以不可抑制的高速度膨脹——2001年1300億元,接近地方財政收入的17%;2011年3.3萬億元,相當於地方財政收入的63%;2021年8.7萬億元,相當於地方財政收入的78%(均不包括在地方財政預算內)。

多年來,它已成為地方政府不可缺少的巨大財源。

從2001到2021這20年,現價GDP年均增長12.4%,現價全國財政預算收入年均增長13.4%,而土地出讓收入年均增長23.4%,遠超過了經濟增長和財政收入增長(據財政部、國土資源部、國家統計局公布數據計算)。

計算平均地價,2001年每公頃土地出讓收入143萬元,2011年為978萬元,2021年為2393萬元。20年間地價上漲15.7倍。

同期消費價格指數(CPI)只上漲58%,工業生產者價格指數(PPI)只上漲38%(據財政部、國土資源部、國家統計局、華經產業研究院數據計算)。

過高的地價大幅度推高了房價,並改變了國民所得分配格局。由於不包括地價和房價,消費者價格指數(CPI)和生產者價格指數(PPI)已不足以反映真實的通貨膨脹率。

而地價和房價飛速上漲,是幾方面影響因素合成的結果。

從供給側來說,一個正常因素是城市規模經濟的溢出效應帶來的城市用地和城市周邊待開發土地升值。

從需求側而言,城市化快速發展造成的房地產需求上升,而土地資源相對有限,持續拉動了房價和地價上漲。

第三個因素的作用可能更加突出,即長期以來貨幣增長大幅度快於經濟增長,貨幣超發造成的多餘購買力大量流向房地產,造成越買越漲、越漲越買的趨勢,成了長期不破的資產泡沫。

第四個重要影響因素是地方政府的作用。對地方政府來說,土地出讓收入來得容易,用得方便,監管不嚴,透明度低,一方面可以用來搞各種地方政府想搞但沒有其他資金來源的投資項目,既包括城市基礎設施和其他公共建設,也包括政府樓堂館所等各種自我服務設施,另一方面還可以增加包括「三公消費」在內的黨政機關行政管理費用。

更嚴重的是,在政府壟斷地源的情況下,大量的官商勾結腐敗案件都與土地和房地產交易有關,給腐敗官員帶來了巨額收入,造就了一大批隱性富豪——在種種利益驅動之下,地方政府可以利用其獨占地位,通過控制土地投放量,借「招拍掛」儘量抬高地價,以獲得最大收益。這也導致政府在資源配置中所占份額不斷擴大,擠壓了市場配置資源的份額,形成與改革開放前面20年的放權讓利截然相反的趨勢。

二、今天:土地財政的4大負面影響

由於地價房價不斷上漲,土地似乎成了取之不盡用之不竭的財源。土地財政的基礎條件是城市化帶來的效率提高,產生了巨大的溢出效應。隨著土地資源商品化、資本化,成為巨大的財富源泉,政府的土地收入也確實在過去的經濟建設中起了巨大的作用,推動了城市建設和基礎設施條件快速發展完善,過去20年間對保持經濟快速增長的作用不可忽視。

但同時,土地財政體制的負面作用已經越來越大。

其一,隨著地價不斷上漲,推動房價迅速上升,普通百姓購房、租房負擔越來越重。

2001年,全國房地產企業的商品住宅平均售價2017元/平方米,2021年升至10396元/平方米,已是原來的5倍以上。但這遠遠沒有反映出大城市房價的漲幅。在一線城市,房價漲了幾十倍。而此期間,城鎮居民人均可支配收入的名義漲幅不到6倍。

北京市四環道到五環道間的房價目前大約在5—10萬元/平方米,2020年北京市私營企業職工年平均工資9.06萬元,只夠負擔1—2平方米的房價。

目前大城市有房居民和無房居民的生活冰火兩重天,天價住房讓外來年輕人望而卻步或最終不得不離開。留不住年輕人的城市,未來可能是人口老化、人力資源枯竭的城市。

其二,農民合法權益受到侵犯。憲法規定農村土地為農民集體所有,因此農民在符合國家的土地規劃用途的條件下、應當有處置屬於自己的土地和獲得合法收入的權利。城市周邊土地大幅度增值,是城市規模經濟的溢出效應所致,不應全歸農民集體或個人,政府有理由通過稅收提取土地增值的一個合理部分用於公共目的。但在現行制度下,如政府以獲利為目的,用征地的方式把土地收歸國有,獨占土地收入,實際是違反憲法的。目前,除一些大城市周邊征地有高額補償,在很多情況下農民並未獲得足夠的補償。這對農村發展和提高農民的財產收入有嚴重的不利影響。

其三,地價房價的持續畸形上漲扭曲了國民財富分配格局。

伴隨中國幾十年來的經濟快速發展,居民收入迅速提高,中等收入階層不斷擴大,90年代的住房改革又把原來的公有住房以低價賣給城鎮職工,使他們獲得了屬於自己的房產。這些本來創造了一個改善收入分配和財富分配、縮小貧富差距的良好條件。

責任編輯: 李廣松  來源:莫干山研究院 轉載請註明作者、出處並保持完整。

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