白宮國安會中國事務資深主任羅拉・羅森伯格(Laura Rosenberger)資料照。(美國之音提供)
3月1日,美國在台協會(AIT)董事會宣布,羅森伯格——白宮國家安全委員會主管中國和台灣事務的高級主任,將在卸任後就職AIT主席,以接替即將退休的莫健。
1979年與中華民國斷交後,美國為「繼續維持美國人民及台灣人民間的商務、文化及其他各種關係,以促進美國外交政策的推行」,根據《台灣關係法》來設置美國在台協會。協會名義上為非營利民間機構(所以羅森伯格需要卸任現職才能出任AIT主席),但經美國國務院提供經費和運作指導、受美國國會授權和監督。
AIT設有「主席」(Chairman)及「台北辦事處處長」(AIT Director)職位。主席常駐於華盛頓哥倫比亞特區近郊的阿靈頓總部,偏重進行整體聯繫事宜;處長則駐節在台,台北辦事處實質辦理相當於美國大使館的館務。處長一職基本都符合外交官3年內輪調的原則,主席則無此限制。
AIT主席參與美國對台政策的討論,也會代表美國政府定期到台訪問,以及在美國參加與台灣代表的會議。據前AIT處長李潔明(James R. Lilley)說,里根總統的對台「六項保證」就是在時任主席丁大衛折衝樽俎之下所草擬而成的。可見其在台美關係中的重要作用。唯據AIT前處長司徒文(William A. Stanton)的說法,羅森伯格之前的兩任主席薄瑞光(2006–2016在任)和莫健(2016–2023),均常住夏威夷,悠閒的過退休生活,並未長期駐紮華府總部辦公,可見主席一職功能性不若以往彰顯。
而羅森伯格的出任,則意味著AIT主席影響力的重振和AIT地位的提升。為什麼呢?概而言之,三條理由。
第一,無論是從美台關係、還是從美中關係、印太格局來說,台灣對美國都顯得越來越重要。
第二,羅森柏格是拜登總統的親信。她曾任國務卿布林肯的幕僚長、資深顧問,是拜登的首席兩岸事務顧問,在制定美國對華戰略和政策方面發揮了「關鍵性」的作用。一個關鍵點是,之前的AIT主席如莫健多為事務官出身,而羅森柏格是政務官出身,這是「與過去17年不同的模式」。羅森柏格這次可謂擔當重任,轉任至一個美國對外關係更為關鍵、更為獨立的職位。
第三,羅森柏格年富力強,僅40多歲,而莫健、薄瑞光出任AIT主席時分別為63歲、61歲;不同於薄瑞光、莫健,羅森柏格常駐AIT華盛頓總部,四位熟悉拜登政府想法的人士對你路透社表示,羅森伯格將比她的前兩位前任「更親力親為」(take a more hands-on approach)地處理與台灣的非官方關係。
根據路透社的報導,羅森柏格出任AIT主席,有兩大任務。
其一,「與2024年初台灣總統大選的候選人保持溝通渠道」。目的仍是執行美國的「雙向威懾」——既反對台獨,又反對中共武力改變台海現狀。這也是拜登政府欲與中共建立的「護欄」之一。
台灣每次重大的政治事件尤其是大選時,AIT通常都會高調發言。例如,2012年蔡英文挑戰馬英九連任,選前一周,時任AIT處長包道格(Douglas H.Paal)接受台媒專訪稱,「如果馬英九總統連任,會讓北京和華盛頓大大鬆一口氣。」此話在台引起軒然大波,有評論說這形同白宮對代表民進黨的蔡英文投下反對票。
當前台海陰雲密布,中共磨刀霍霍。2024大選是個危機時刻,被稱為「務實台獨者」的賴清德是代表民進黨參與2024總統大選上最熱門人選。羅森柏格的首要使命,就是抑制「台獨」,不給中共挑釁的藉口。一位消息人士對路透社談到羅森伯格的任命時說,「這不是要傾斜或偏袒任何人(在選舉中),而是要傳達我們對事情的看法。」的確,「這裡有一個深思熟慮的策略」。
從歷史來看,美國一直都在反對台灣領導人「冒險激進」(包括反攻大陸和台獨),還強迫台灣停止研製核武器,限制台灣發展飛彈技術,其對台政策是防禦性的、保守的。而中共一再試圖改變台海現狀,以武力相威脅,反而罵美國支持台獨,可謂指鹿為馬。
其二,協助台灣「建立防禦」(BUILDING TAIWAN』S DEFENSES)。這是應對未來可能的台海戰爭、落實美國以「一體化威懾」(Integrated Deterrence)的一個重要方面。
對於中共的軍事威脅和因應之道,台美已有共識,就是力行「不對稱戰略」。但是,在對「不對稱戰略」的理解上,台美有所不同。例如,2022年3月,美國國務院官員表示拜登政府將不再支持美台商會不屬於「不對稱防衛」範疇的對台軍售(比如MH-60R「海鷹」反潛直升機)。華盛頓認為,中共武力奪台的威脅相當緊迫,台灣需要發展更多的不對稱作戰能力。美台商會則認為,華盛頓新政策看起來只聚焦於應對全面入侵這種單一情形,其他不符合這種情形(例如灰色地帶行動)的裝備採購將遭到拒絕,這將給台軍的其他能力造成缺口。
羅森伯格的另一個重點任務,就是與台灣國防部接觸,消解分歧。台灣在建立不對稱戰力方面,「能做的越多、越快,台灣自身的自衛能力就越好,這當然是美國政策的一個非常重要的優先事項」。
此外,由於俄烏戰爭等等因素,使台灣從美國購買的數十億美元武器被積壓了。羅森伯格需要努力解決瓶頸問題,讓武器儘快交付。
從挑選羅森伯格出任AIT主席和給定羅森伯格的兩大任務來看,拜登政府的對台政策體現出三個特點:(一)台灣在美國的全球戰略中的地位日益凸顯;(二)認定台海形勢的緊張完全是中共的擴張野心造成的,「雙重威懾」從過去的側重抑制台灣轉變為主要針對中共;(三)美方儘量避免因台灣問題與中共發生衝突或戰爭,但同時也在做戰爭準備,威懾中共不得輕舉妄動,威懾失敗則求戰而勝之。