作者：Ye Myo Hein and Lucas Myers
譯者：撒母耳
圖：2021年2月，在緬甸仰光，反對緬甸軍事政變的示威活動(
自從緬甸軍方在2021年初的政變中奪取政權以來，這個國家就陷入了致命的漩渦。起初是對軍政府的大規模和平抗議，後來演變成武裝抵抗，該國大部分地區重新陷入內戰。衝突後來變成了一場曠日持久的叛亂，較新的民主力量與幾十年來一直與中央當局對抗的民族武裝團體一起作戰。在越來越多的戰略僵局的跡象中，軍政府和抵抗組織似乎都決心繼續戰鬥。鄰國曾試圖進行調停，但通過談判實現和平遙遙無期。
在過去兩年的大部分時間裡，儘管緬甸危機是在大國緊張關係加劇的情況下發生的，但美國和中國對緬甸危機的關注程度卻很低。華盛頓及其合作夥伴對緬甸的民主派表示支持，但地緣政治的考慮限制了他們對軍政府採取有力行動的意願。儘管北京在某些方面偏向於軍事獨裁政權，但它最初也選擇了觀望。
但這種大國的克制現在正在瓦解。由於誤認為一些事態發展表明反政府武裝是美國的代理人，北京正以越來越大的決心來支持軍政府。其結果就是人們所說的冷戰化：內戰吸引了大國對手的外部干預，每一方都擔心不作為會使另一方受益。
這使該地區的其他國家，特別是東協國家，陷入兩難困境。東協的核心原則之一，是不應被迫在美中之間做出選擇。相反，東協重視與兩個大國都保持良好關係。但隨著緬甸內戰呈現出冷戰時期代理人衝突的特點——部分原因是該地區各國政府不願在早期聯合起來反對軍政府——緬甸的鄰國可能很快就會面臨這樣的選擇：不僅是在軍政府和民主派抵抗力量之間，而且要在中美之間做出選擇。同時，對於華盛頓及其盟友來說，一個聽命於中國的軍政府的鞏固，將預示著在整個東南亞地區的影響力下降和更大的不穩定。
內戰再起
2021年2月的政變使緬甸走上了衝突和破壞的道路。政變者在民眾中得到的支持很少，民眾團結在被廢黜的領導人翁山蘇姬（Aung San Suu Kyi）的背後。數十萬人走上街頭進行和平抗議。被推翻的政府成員與其他一些政治和民族團體聯合起來，宣布成立一個文職的「民族團結政府」以恢復民主。軍方的回應是對其反對者發動無情的、往往是不分青紅皂白的暴力。
到2021年春天，緬甸正朝著重新爆發內戰的方向發展，軍事獨裁政權的反對者們紛紛拿起武器，發誓要反擊而不是退縮。抵抗力量在該國近二十個民族武裝組織中找到了盟友——這些組織位於緬甸周邊地區，有些與鄰國中國有著密切的經濟和政治聯繫，自1948年緬甸建國以來，這些組織一直在為增加自治權或完全獨立而鬥爭。
雖然面對的是一個無情的、裝備更精良的對手，但民主派和少數民族武裝團體很快就在許多農村地區站穩了腳跟，特別是在該國與印度、中國和泰國的邊境地區。早在2021年中期，軍政府領導人敏昂萊大將（Min Aung Hlaing）就承認，他的部隊沒有控制整個國家。此後，他們在農村守住了陣地，但在攻占城市和城鎮方面卻舉步維艱，部分原因是他們打不過軍政府的重炮，並且受制於其空軍。截至2023年春末，雙方似乎已經形成了一種戰略僵局。
雙面遊戲（double games）
美國對政變後的緬甸的態度是在價值觀和利益之間進行謹慎而務實的平衡。華盛頓反對軍政府，但也擔心疏遠其在該地區的盟友和合作夥伴，其中一些盟友和合作夥伴自政變以來一直與緬甸軍方保持接觸。
美國高級官員會見了緬甸反對派抵抗運動的領導人，美國政府對緬甸軍方高級官員實施了有針對性的制裁。但這些制裁措施沒有觸及軍政府最寶貴的資產：緬甸石油和天然氣企業，這是一家軍方擁有的公司，每年產生約15億美元的收入，為軍政府提供急需的外匯。華盛頓也沒有對那些與軍政府有業務往來的公司，如泰國的能源公司和新加坡的金融公司，實施二級制裁。
美國的這種克制可能是為了安撫該地區的其他國家，尤其是泰國，泰國政府——其本身就是在2014年的政變中上台的——仍然支持緬甸軍政府，並與該政權保持密切的經濟聯繫。美國在印太地區的重要盟友和合作夥伴，如澳大利亞、印度和日本，都對緬甸危機表示了「關切」，但擔心過度施壓會使緬甸政權受到中國更大的影響。因此，它們一直保持著與軍政府的經濟和外交關係，或者就印度而言，擴大了與軍政府的關係，不太可能向緬甸的抵抗力量提供支持。
與美國不同，中國對緬甸的混亂局面持矛盾態度。在翁山蘇姬政府被推翻之前，北京與該政府保持著良好的關係。在中國看來，隔壁爆發內戰——中國和緬甸有著1300英里的邊界——這對地區穩定和中國在「一帶一路」倡議下對緬甸的數十億美元投資來說是個壞消息。中國過去和現在都是緬甸軍方的主要武器供應商之一，但中國從未完全信任緬甸軍方的領導層，認為他們太不可預測了。北京還支持緬甸的一些少數民族武裝團體，包括默許地下跨境武器貿易。
出於這個和其他原因，北京的領導人在政變後選擇了對沖的做法。儘管他們從未譴責軍政府或明確要求恢復文官治理，但他們向「民族團結政府」敞開了秘密溝通渠道，並向軍政府施壓，要求其不要解散翁山蘇姬的政黨——「全國民主聯盟」。當軍政府和一個少數民族武裝團體之間的戰鬥導致一個中國邊境城鎮遭到意外炮擊時，據報導，中國政府警告緬甸軍政府，如果再發生此類事件，將採取「必要的應對措施」。 中共領導人還與執政的將軍們保持著距離。2022年夏天，時任 中共外交部長的王毅訪問緬甸時，拒絕與軍政府領導人敏昂萊會面，此舉在當時被視為一種重大的外交冷待。
中國開始進攻
美國和中國在緬甸的一系列複雜的利益關係，使該國在很大程度上避開了美中競爭的「引力場」（gravity well），至少在一段時間內如此。當地的交戰各方可能認為他們的鬥爭是全球民主與專制鬥爭的一部分，這一事實在抵抗運動對烏克蘭的支持和軍政府對俄羅斯的同情中最為明顯。但華盛頓和北京的情況並非如此，對他們來說，內戰是在平衡和對沖中的操作，而不是代理人戰爭。2021年9月，美國和中國甚至合作，阻止軍政府接管緬甸在聯合國的席位。
然而，在過去的一年裡，情況向更糟的方向發生了變化，中國政府放棄了最初的謹慎態度，轉而支持軍政府。推動這一轉變的原因，是中國認為美國本身已經改變了方針，認為華盛頓現在完全支持並正在鞏固其對民主派抵抗力量的影響力。有兩項發展特別觸動了中國：美國關於緬甸的新立法，和去年民族團結政府決定在華盛頓開設辦事處。
事實上，這兩個步驟都沒有表明美國政策的有意義的轉變。有關的法律，即《2023年緬甸法案》（2023 BURMA Act），重申了華盛頓扭轉政變的目標，並要求向反政府武裝提供非致命的軍事援助（主要是通信設備）。然而，該法案既沒有授權提供致命的軍事支持，也沒有對軍政府的石油和天然氣業務進行制裁，甚至連非致命性援助的發放都滯後了。與美國在烏克蘭對俄羅斯的戰爭中向烏克蘭提供的支持相比，美國為緬甸反抗力量所做的努力可以忽略不計——實際上是不存在的。至於「民族團結政府」在美國首都的新辦事處，其目標是協調和擴大抵抗運動的宣傳，但它是否能成功完成這一任務是另一個問題。
儘管有這些顧慮，北京的反應是更有力地支持軍政府，結束了兩年來的相對疏遠狀態。5月， 中共外交部長秦剛會見了敏昂萊，宣布中國將幫助緬甸「在憲法和法律框架下實現和解」——這是支持軍政府的外交術語。今年早些時候，軍政府取締了翁山蘇姬的政黨，如果沒有得到中國政府的同意，它可能不會這麼做。據內部人士透露，中國的對話者也敦促民主抵抗力量不要與西方走得太近。
北京的新任緬甸特使鄧錫軍也開始了攻勢。近幾個月來，鄧錫軍與軍政府領導人和幾個少數民族武裝團體的代表舉行了一系列會談，據說他正在推動這些團體之間的停火。這一結果對緬甸政權有利，而對抵抗力量則不利：與中國結盟的少數民族武裝團體的停戰會在他們與支持民主的盟友之間造成隔閡，因為後者的戰士們依靠少數民族武裝團體提供訓練、人力和裝備（其中很大一部分是來自中國或使用中國製造的部件）。另一方面，緬甸政權將同時在較少的戰線上作戰，並可以將其士兵重新部署到最重要的熱點地區。其結果是軍政府膽子變大，對自己的生存機會充滿信心，願意繼續戰鬥。
做出選擇（GET OFF THE FENCE）
中國對緬甸的新興趣和參與讓人想起冷戰時期的東南亞衝突，如柬埔寨、寮國和越南的戰爭。當時和現在一樣，國內的敵對派別向敵對的超級大國討好並尋求支持——這些超級大國往往會接受這些努力，因為它們擔心另一方會獲得優勢。
今天的緬甸也不例外。中國與其對手——首先是美國和印度——之間的競爭正在重塑印太地區許多國家的國內政治，因為當地各方感到不得不選邊站。馬爾地夫和斯里蘭卡多年來一直陷於印度和中國之間的地緣政治角力。中國的影響力，以及接受或拒絕中國日益增長的地區野心的問題，已經成為南亞其他地區、東南亞部分地區和大洋洲的政治焦點。但在緬甸這樣的武裝衝突中，風險尤其大，因為中國越來越多的捲入有可能造成長期的痛苦和額外的大國緊張局勢。
鑑於中美關係的現狀和緬甸內戰的意識形態層面，交戰各方被捲入更廣泛的地緣政治競爭中也許是不可避免的。但是，區域行為體也有很大的責任，他們早已放棄了責任，從而把競爭的場地讓給了北京。東協的表現尤其糟糕。由於該集團的重點是建立共識和不干涉，它已被證明無法對軍政府施加任何重大的壓力。東協在衝突中的最重要外交舉措，即名為「五點共識」（Five-Point Consensus）的不可行的2021年協議，由於缺乏執行機制而很快失去了動力。目前擔任東協主席國的印尼政府對「後門外交」（backdoor diplomacy）的微小嘗試也未能取得進展。與此同時，幾個專制的東協成員國似乎急於在該組織內恢復軍政府的地位，包括泰國和寮國，後者將在2024年擔任東協主席國。
東協成員國和該地區其他國家不應無休止地猶豫不決和談論「所有利益相關者」的參與，而應該面對事實。首先，緬甸軍方是四分之三世紀以來一再吞噬緬甸的暴力事件的結構性根源和近因。第二，軍方沒有能力取得戰場上的勝利，儘管其擁有壓倒性的火力優勢，但卻無法鞏固對農村地區的控制，無法擊敗少數民族武裝組織，也無法鎮壓民眾的反抗，這就是證明。將其趕下台是實現該國長期和平的唯一現實的選擇。東協和其他國家的外交努力應該反映這一現實。東協可以向非洲聯盟學習，後者在2019年因蘇丹軍方未向文官政府移交權力而暫停了蘇丹的成員資格。
最後，如果東協堅持尋求合作並努力迎合兩個大國，它將面臨被淘汰的風險。面對中國咄咄逼人的領土擴張，這種做法在南海已經被證明是無效的。在緬甸，東協需要做出一些艱難的選擇，不再作壁上觀。中國支持軍政府的外交努力如果成功，只會拖延衝突，鞏固一個聽從中國修正主義（revisionist）地緣政治目標的政權。反過來，其後果可能預示著該地區其他國家將面臨更大的壓力，不得不與華盛頓或北京結盟——這是東協內部沒有人希望看到的結果。
華盛頓應努力與北京協調其緬甸政策
美國方面應該明白，它不能再將緬甸視為戰略上不重要的國家。鑑於緬甸位於南亞和東南亞的交匯點，一個穩定的緬甸對於整個地區的穩定至關重要。作為第一步，美國應該像它在《緬甸法案》中承諾的那樣，將更多的注意力轉向緬甸，並說服其盟友和合作夥伴調整政策。
然而，美國政府不應將內戰視為與中國的零和競爭，因為中國在地理上與緬甸相鄰，而且在緬甸有重大利益，因此中國是任何解決方案的必要組成部分。相反，華盛頓應該努力與中國協調其緬甸政策，哪怕只是為了建立必要的護欄以防止事態升級。美國官員應通過呼籲 中共領導人的務實精神來說明問題：美國和中國在地區穩定方面的共同利益意味著緬甸軍政府必須下台。由於軍政府只有在看不到軍事勝利的情況下才會考慮和平談判解決，因此美國根據《緬甸法案》對抵抗力量的援助不是對中國的威脅，而是符合北京自己的目標。此外，北京應該很清楚，軍政府完全缺乏民眾的支持，將其作為長期合作夥伴是有風險的。
對於東南亞國家來說，避免冷戰態勢而使該地區分裂，應該是一個最重要的問題，這個問題應該優先於圍繞不干涉和共識的越來越不可行的規範。泰國最近採取的接納軍政府的行動是完全錯誤的做法，使這個該政權產生了一種錯覺，認為它可以繼續保持權力。相反，東協在地區穩定方面的利益只指向一個解決方案：將緬甸的主要不穩定因素——軍政府——趕下台。
