譯者：撒母耳
（圖：2024年5月，中國合肥的一家工廠正在組裝太陽能電池板。中國日報/路透社）
現在，困擾中國經濟的系統性問題已經顯而易見。經濟增長放緩、生產率停滯不前、房地產業功能失調、資本配置不當和使用效率低下、債務能力限制、家庭收入和消費需求疲軟，這些都是中國經濟面臨的問題。但中國政府應如何解決這些問題卻不太清楚。許多中國以外的經濟學家和一些中國國內的經濟學家都認為，中國必須重新調整發展模式，使其更加以市場為導向，以消費者支出為驅動力。然而， 中共領導人習近平領導的中國共產黨無法接受這種重新調整所需的政治和體制變革。
因此，習近平選擇了一條不同的道路：以產業政策為中心的增長戰略，旨在促進他和中共所稱的「新質生產力」(new productive forces)。在馬克思的思想中，這個短語描述了技術的重大變革與現有經濟秩序發生衝突，從而使共產黨人能夠推翻現有經濟秩序的過程。在習近平看來，這些新生力量就是目前處於科技發展前沿的領域，如清潔能源、電動汽車和電池——中國在這些領域已經處於領先地位——以及工業機械、半導體和計算、人工智慧和機器人、生命科學產業、生物科技和製藥。習近平的雄心是讓中國在所有這些領域實現自給自足。習近平相信，通過專注於產業政策和創新，他可以拯救陷入困境的中國經濟，抓住地緣政治機遇引領21世紀的新工業革命，並終結美國在國際體系中的主導地位。
但這一戰略不太可能如習近平所希望的那樣奏效。毫無疑問，中國是世界領先的製造業大國。中國政府已經證明，它可以在某些領域制定成功的產業政策，並鼓勵有實力的企業崛起。但只要其僵化的政治和治理以及排他性的制度建設方式依然存在，中國就無法營造真正的經濟創新氛圍。事實上，如果政府無法解決青年失業、中國銀行和金融體系的脆弱性以及疲軟的消費需求等基本的系統性弱點，那麼基於創新的產業戰略可能無法實現轉型。中國不太可能成功地鼓勵其經濟增長戰略所依賴的廣泛創新和顛覆性變革，尤其是在當前的低增長環境下。
路線調整
習近平希望以創新為重點的產業戰略能夠治癒中國在19世紀和20世紀初未能實現現代化的困局。根據中共對歷史的解讀， 中共領導人未能充分應對工業化和帝國主義入侵——例如英國、法國和俄羅斯，導致所謂的百年屈辱，在此期間外國列強瓜分了中國。他決心不再錯失他認為的類似時刻。
習近平新經濟戰略的許多方面仍不明朗——例如，如何籌措資金，以及財政緊張的地方政府能否提供資金。但可以確定的是，中國政府打算更加重視產業政策，使中國成為 IT硬體、工業機械、製藥和生物科技產品、清潔能源技術和電動汽車等科技前沿產品的無可爭議的頂級供應者，以及通信網絡和核能、空間和生命科學研究領域的全球領導者。這些行業在2014年已經占中國 GDP的近8%，2022年占13%。中國官員的目標是到2025年將這一比例提高到GDP的17%。
這種做法並不新鮮。它可以被理解為中國自21世紀初以來所推行的一系列產業政策戰略中的最新舉措。然而，無論習近平如何描述它，對於一個製造業已占全球三分之一的國家來說，這也是純粹而簡單的產業政策。這項政策的代價可能令人瞠目。根據「經濟合作與發展組織」（OECD）和「基爾世界經濟研究所」（Kiel Institute for the World Economy）最近的研究，與其他地方的同行相比，中國的工業企業獲得了更大量的補貼和其他形式的政府援助。2021年，經濟學家巴里·諾頓（Barry Naughton）將中國自2000年以來對創新的投資描述為「歷史上政府為實現產業政策目標而投入資源最多的一次」。
保持對產業的高水平支持將成為中國最頭疼的問題之一。
中共希望，將中國置於科技進步的前沿不僅能鞏固其領導全球經濟和政治體系的願望，還能為國內提供新的增長動力和繁榮。然而，這種結果不太可能出現，這不僅僅是因為實現這一戰略的成本可能過高。毫無疑問，一些政府支出將用於促進成功企業的發展，但中國自上而下的治理方式、國家主義的經濟理念以及腐敗猖獗意味著，大量投資很可能最終浪費和損失。如果某項舉措的失敗被視為政治恥辱，官員們很可能不會為損失負責。
中國新政策的成功將取決於適當的審計，以便在失敗的舉措根深蒂固之前將其識別出來，並將資源有效地分配給最具商業可行性的企業。但是，由於中國政府在資金和融資方面缺乏透明度，要進行適當的審計和評估非常困難。以太陽能和風能產業為例：雖然可以衡量流向領先企業的直接現金流，但無法衡量流經供應鏈的間接補貼和援助。地方政府通常是大多數產業政策支出的推動者，但在中國，地方政府的財政狀況普遍很差，無法承擔額外的支出負擔。
據「戰略與國際研究中心」（Center for Strategic and International Studies）估計，2019年的產業政策補貼約占 GDP的1.7%——與包括美國在內的其他國家相比，這是一個巨大的比例，美國的這一比例為0.4%。而這一數字自那時起必然還會增加，尤其是隨著美國和其他國家對中國實施出口管制和限制，特別是針對半導體晶片的管制和限制，中國加大了對產業的支持力度。維持對產業的高水平支持將成為中國最頭疼的問題之一，尤其是考慮到國家財政收入的不穩定和其他一系列不斷增長的支出，如房地產爆雷、社會老齡化以及軍事和國內安全開支的增加所帶來的支出。
虛假宣傳
然而，最根本的挑戰在於，中共一直將產業政策與創新混為一談，而兩者並非一回事。產業政策是一種垂直戰略，它將政府置於經濟的頂端，領導指定產業和部門的發展、融資和資助，以期打造國家的冠軍企業。相比之下，促進創新是一個更橫向的概念，政府舉措明確旨在創建更強大、更具包容性的制度和條件，鼓勵各行各業的更多發展和創造力，包括通常被視為傳統的行業，如零售、批發、運輸和分銷。當政府尋求促進創新時，通常會側重於監管政策、鼓勵競爭、教育和技能培養、基礎設施投資以及稅收和勞工政策。政府主要是一個賦能者和服務者，而在更正式界定的產業政策中，政府則扮演著更具體的領導角色，與其在促進貿易和出口方面的角色難以區分。
但中國在創新方面的成績好壞參半。2023年，「世界智慧財產權組織」（World Intellectual Property Organization）的全球創新指數——根據80項指標對132個國家的創新能力進行排名——將中國排在第12位。對於一個與中國人均收入相當的國家來說，這一排名看起來令人印象深刻；中國是唯一一個躋身最具創新力國家前30名的中等收入國家。然而，中國的總體得分掩蓋了一個重要的區別。該指數的指標分為所謂的創新投入和創新產出，前者反映了經濟中促進創造力和創新的各個方面，後者則是創新的最終結果。投入包括一個經濟體的監管、法律和商業機構的質量；教育程度；研發；通信和能源基礎設施，以及商業和市場成熟度指標等。產出包括知識創造、智慧財產權、專利、勞動生產率、軟體支出、高科技出口、商標、品牌價值和網絡創造力。
在「世界智慧財產權組織」2023年的調查中，中國在創新產出方面排名第8，但在投入方面卻排名第25——這是一個值得注意的差異，因為從長遠來看，在投入上的力量最終決定了一個經濟體在產出上的力量。這一差異表明，中國的製造業實力以及吸收和利用知識與技術的能力堪稱世界一流。但最終有助於培育全社會創造力和主動性的各種制度因素卻不在同一水平。
再來看看中國在專利註冊這一經常被提及的創新能力衡量指標上的實力。在全球範圍內，中國的專利數量幾乎占到全球專利總數的一半。然而，中國註冊的專利絕大多數是價值較低的實用型專利——例如，特定產品或工藝的創造——而不是德國、日本和美國擅長的以科學和創新為導向的設計型專利，後者保護的是可應用於未來無限產品的獨特設計特徵。不到10%的中國專利是在國外申請和授予的，這表明中國國內在專利註冊方面所做的大量努力在國外並未得到認可或重視。在2024年的一項研究中，袁元昂（Yuen Yuen Ang）和其他作者考察了1990年至2014年期間在中國大陸333個城市申請的460萬項專利。他們發現存在著很大的自上而下追求專利指標的競賽。中國的專利註冊通常屬於浪費的補貼以及重複和低價值的專利。
體制失靈
習近平以「生產力」為中心的新產業政策也無法解決使中國經濟陷入危險的系統性弱點。由於該政策將鼓勵勞動力投入相對較低行業的過度生產和擴張，因此不可能扭轉就業崗位從其他製造業和建築業流向快遞、網約車和網絡賣貨等低薪、低技能行業的趨勢。
對產業政策的強調也未能解決習近平的高壓統治對私營部門造成的嚴重損害。表面上看，習近平政府最近對私營企業採取了更多鼓勵性言論。但中國政府並未對制約私營企業的政治和監管環境做出真正的調整，尤其是國家安全和反間諜法規，將盡職調查（due diligence）所必需的信息收集、使用和傳送，與不當行為和犯罪混為一談。
按照習近平的名言：「黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的」，中國政府仍然把國有企業放在首位，並對不服從政府意願的商人進行任意懲罰。這種政治傾向也意味著習近平的產業政策忽視了在中國促進消費的必要性。雖然中共領導人口頭上說要促進消費需求，但實際上他們並不推崇促進消費的政策，因為他們的意識形態拒絕「西方的」消費主義。
習近平對產業政策的強調未能解決高壓統治對私營部門造成的損害。
最後，新政策有可能只是將其經濟和產業政策的後果外部化，表現為更高的出口、更低的價格，以及對美國等國家而言更大的貿易赤字。中國的製造業目前占 GDP的29%，占全球製造業的三分之一，不可能想像中國如何能夠在進一步補貼和促進位造業發展的同時，不給國內帶來更大的失衡和債務，不給世界其他國家帶來更大的貿易赤字。通過將中國經濟的需求疲軟外部化，中國政府很可能會引發其他國家越來越多的報復性政策，而這些政策也可能損害中國經濟。
5月，拜登政府宣布對鋼鐵、鋁、半導體、鋰電池、太陽能電池、部分醫療產品和船岸起重機等中國產品徵收一系列新的和額外的關稅，同時將電動汽車的關稅提高到100%。歐盟方面已對中國涉嫌扭曲電動汽車市場展開調查，並對鐵路發動機和風力渦輪機展開調查。歐盟委員會對中國扭曲市場行為的擔憂可能導致追溯性反補貼關稅。即使是被中國視為支持基石的全球南方國家，最近也對他們認為具有侵犯性的貿易行為進行了反擊。
沒有捷徑
儘管中國無疑將在新的產業政策目標上取得一些進展，但中國希望在創新方面引領世界的願望，與其對政府指導有效性的堅定信念、對自由市場競爭的厭惡、薄弱的法律和監管制度，以及作為其經濟特點的尋租和腐敗，是無法輕易調和的。日本是一個值得借鑑的例子。1987年，喬治·帕卡德（George Packard）在《外交事務》（Foreign Affairs）雜誌上撰文談及日本的產業、企業和貿易政策時預言，日本的「戰略將帶來驚人的進步，並在工業陶瓷、雷射、半導體、生物科技、太陽能、機器人技術、超導體等多個領域以及可能的太空探索領域占據優勢地位。反過來，這些進步將在很大程度上用於消費產品，並將導致出口增加、『技術民族主義』（techno-nationalism）抬頭，以及美國人對我們無法再與之競爭的恐懼加深」。
有人可能會認為這段話是最近才寫的，內容是關於中國的。日本將取得全球工業霸主地位的預言從未成真。由於日本經濟中根深蒂固的制度性缺陷和錯誤的政策，到1990年，索尼、日立、豐田、本田、松下和住友等日本領先企業受到日本資產泡沫破裂的衝擊，引發了持續近三十年的宏觀經濟相對衰退。日本經濟震盪的原因和後果因重大的制度缺陷而加劇，包括政府抵制改革金融機構的角色、僵化的公司治理、終身僱傭等過時的勞動力市場慣例，以及企業和公共部門之間的裙帶關係。其中許多因素在當今的中國也同樣存在。儘管中國並不缺乏法律，但它並沒有——也不可能——發展出法治的經濟。
日本的例子表明，有兩種情況可以同時存在。一個擁有世界一流企業和令人矚目的創新成就的經濟體，也可能是一個系統性失衡、資產泡沫、政治矛盾和體制僵化等問題根深蒂固的經濟體，以致最出色的企業無法推動全國經濟的可持續增長。優秀的企業和強有力的自上而下的產業政策，並不能保護一個經濟體免受宏觀經濟不良結果的影響。卓越的技術孤島並不能替代良好的宏觀經濟治理和制度完善的技術生態系統，它們能將益處擴散到整個經濟中——而中國的體制似乎在短期內都不可能實現這兩點。
作者簡介：喬治·馬格努斯（George Magnus）是牛津大學中國中心和東方與亞洲研究學院的研究員，曾任瑞銀首席經濟學家，著有《危險信號：習近平的中國為何處於危險之中》（Red Flags: Why Xi’s China Is in Jeopardy）。
