中國軍方宣布網際網路為意識形態鬥爭的「新戰場」

【求是：不會坐視敵對勢力利用網際網路「扳倒中國」】「治理網絡亂象、抑制網絡負能量，關係意識形態領域的鬥爭，關係國家改革發展穩定大局。全黨全社會都應高度重視網絡輿論鬥爭，堅決占領網上思想輿論陣地。我們不會坐視敵對勢力利用網際網路扳倒中國，更不怕別人說我們這個那個。」

讓網絡空間清朗起來

日前，最高法院、最高人民檢察院發布《關於辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，這是完善我國信息網絡管理法律法規的重要舉措，是依法懲治網絡犯罪、保護公民合法權益、維護社會秩序和國家利益的重要舉措，是順應民意之舉！

　　當今時代是「網際網路時代」。網際網路的迅猛發展，帶來了輿論生成方式和傳播方式的革命性變化，重塑著社會輿論格局和傳媒生態，並以驚人的深度和廣度影響著社會生活的方方面面。

　　中國的網際網路是世界上最熱鬧、最嘈雜、最輿論化的網絡。網絡作為輿論平台，確有積極、正面的作用。一是反映社情民意。黨和政府可以通過網上各種信息和議論，了解社會情況、群眾情緒和網民對公共事務的各種意見和建議。二是進行輿論監督。一些腐敗案件最先在網絡上曝光，一些政府官員的不當言行在網絡上遭受猛烈批評，一些政策和舉措在網絡上接受網民評判，一些平時高高在上、作威作福、欺壓百姓的官員在網絡輿論的強大壓力下威風掃地、狼狽不堪，各級幹部則從中受到尊重民意、重視輿論監督的教育。三是參與公共事務。網民通過網絡關注國家大事，議論國計民生，實現政治參與，培育公民意識。四是疏解不滿情緒。任何社會都會有部分人群對現實不滿，這種不滿情緒需要有一個發泄的渠道，宣洩出去比壓制它更有利於社會的穩定，不斷的宣洩實際上起著疏解的作用，網絡提供了這樣一個宣洩渠道和疏解方式。

　　隨著我國的發展進步，社會對思想輿論多樣化的承受力已大大增強。讓網際網路有一個相對開放自由的輿論環境，作為對主流輿論陣地的一種補充，本該是有益的、建設性的。但網絡謠言大行其道、網絡侵權等亂象紛呈，嚴重損害了這種建設性。中國社科院《中國新媒體發展報告（2013）》以1000個微博熱點輿情案例為對象研究顯示，事件中出現謠言的比例超過1/3。

　　2009年新疆烏魯木齊「7·5」事件，就是境外民族分裂勢力通過網際網路編造、傳播虛假信息引起的。他們先是把外媒報導的伊拉克一名17歲少女因違反教規被族人用石塊砸死的視頻，說成是「維吾爾女孩在廣東韶關被漢人毆打致死」，經網際網路在我國境內傳播，然後據此發表瘋狂煽動民族仇恨的言論，最終釀成一起造成197人死亡、1803人受傷、大量財產損失的嚴重暴力犯罪事件。網絡謠言對社會穩定和國家安全的危害由此可見。

　　有人把現在的網絡與「文革」時期的「大字報」相比。經歷過「文革」的人們都會記得「大字報」，顛倒黑白、栽贓誣陷、圍攻謾罵、批倒批臭正是當年「大字報」的所作所為。而現在網絡上搞「人肉搜索」、傳播不實信息甚至造謠誹謗等損害他人名譽的現象，已經是司空見慣。「網絡大字報」更有匿名發帖、群起炒作、傳播快、覆蓋廣、讓人百口莫辯的殺傷力。有人大代表、政協委員大聲疾呼：「不要讓『大字報』在網絡上死灰復燃！」

　　近年來，利用網際網路進行不正當商業競爭的現象引人關注。此類行為，或是捏造虛假信息抹黑競爭對手，或是包裝炒作自己的產品搞網路行銷，甚至出現了受僱於商家或個人專司宣傳造勢以牟利的「網絡水軍」、「網絡公關公司」，專做收費發帖或刪帖的生意，「網絡腐敗」浮出水面。充斥網絡的虛假商業宣傳，擾亂市場經濟秩序，損害消費者權益。

　　更有甚者，有些人利用網絡空間的開放自由，大肆抹黑、攻擊黨和政府。網上充斥各種負面新聞和批評聲音，政府做什麼都不好、說什麼都不對；負面的東西一條新聞可以炒幾天，甚至翻來覆去炒，正面的事情或者不登或者一閃而過，轉眼就煙消雲散；越是反主流、反權威、反傳統的聲音越能贏得喝彩，理性、溫和、正面的聲音則常常遭到狂轟濫炸、排斥打壓。而事實上，中共政府的工作表現在當今世界是廣受讚譽的，連西方輿論也很難否認這一點。這是一個最大的真實，對政府的過度批評有違這個真實。

　　凡此種種，使網絡空間變得污濁混亂。社會各界對網絡亂象早已怨聲鼎沸，依法治理是民心所向！

　　必須指出，網絡亂象與一些微博大V脫不了干係。微博的傳播機理有一個非常顯著的特點，就是在分散傳播權利的同時，也在加劇傳播的集權化，粉絲數和轉發數決定微博的影響力。理論上，微博用戶人人享有發言權、傳播權，但實際上這種權利是極不平等的。擁有眾多粉絲的大V，其微博的傳播呈原子裂變方式擴散，一傳十、十傳百、百傳千千萬，可以在最短時間內形成集群傳播效應。微博粉絲還有著很強的「馬太效應」，粉絲數越多的微博用戶，粉絲增長速度也越快。而一個獨立用戶的微博作品，如果沒有粉絲參與轉發，就如一滴水落入大海，瞬間消失得無影無蹤。網絡大V如果成了「網絡大謠」，其危害可想而知。

　　網絡亂象更大的責任應由網站特別是主要入口網站承擔。商業入口網站奉行「流量為王」的經營理念，一些網站靠不同於官方話語和態度的新聞信息來增加網站流量，突出網站的媒體功能，導致商業入口網站實際上成了資訊入口網站。其實，網絡商務和為網民提供各種實用信息服務才是商業入口網站的正業，過度開發媒體功能是資源錯配。比起英文網站，網上中文實用信息的建設是很薄弱的，人們需要的很多實用信息網上搜不到或信息質量不高，依託高質量的實用信息服務來增加流量應該大有用武之地，淘寶網等電子商務網站的巨大成功也提供了範例。我們希望商業網站走好，但要走正路。網絡的媒體價值、輿論功能，更多還要靠專門的新聞網站。

　　習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上的重要講話中指出：「我們正在進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，面臨的挑戰和困難前所未有，必須堅持鞏固壯大主流思想輿論，弘揚主旋律，傳播正能量，激發全社會團結奮進的強大力量。」治理網絡亂象、抑制網絡負能量，讓網絡空間清朗起來、讓網絡正能量充沛起來，關係意識形態領域的鬥爭，關係鞏固壯大主流思想輿論，關係國家改革發展穩定的大局，是一件必須辦好的大事。網絡不是法外之地。我國涉及網際網路管理的法律、法規、司法解釋以及規範性文件有40多個，存在的問題是有法不依、執法不嚴。針對網絡發展的新情況，也有必要進一步加強網絡立法，完善法律法規，讓依法管網成為常態。全黨全社會都應高度重視網絡輿論鬥爭，堅決占領網上思想輿論陣地。我們不會坐視敵對勢力利用網際網路「扳倒中國」，更不怕別人說我們這個那個。說到底，網上負面言論少一些，網絡空間清朗起來，對我國社會發展、社會穩定、人民安居樂業只有好處沒有壞處。

【北京日報：不給普世價值留空間】意識形態領域鬥爭要敢於亮劍。在事關意識形態領域政治原則和大是大非問題上，我們必須掌握主動權、打好主動仗。尤其是對一些人極力宣揚的所謂普世價值、憲政民主、新聞自由等，任何時候、任何渠道都不能為之提供空間和方便，該管的要管起來。　

北京日報：意識形態領域鬥爭要敢於亮劍

2013-09-02

習近平總書記在全國宣傳思想工作會議講話中強調，意識形態工作是黨的一項極端重要的工作，一定要胸懷大局、把握大勢、著眼大事，找准工作切入點和著力點，做到因勢而謀、應勢而動、順勢而為。當前，認清大局、大勢、大事，特別是要對意識形態領域鬥爭始終頭腦清醒、立場堅定、態度鮮明、應對有力，無疑具有重要現實意義。

認清意識形態領域的整體現狀和突出問題，有必要放到國內外發展的大環境中去審視。從國際上看，世界政治經濟秩序正在大變革大調整，思想文化領域交流交融頻繁、鬥爭深刻複雜，尤其是西方把中國崛起視為對其價值觀和制度模式的挑戰，加緊通過網際網路等各種渠道進行滲透分化。從國內看，隨著經濟社會深刻變革和對外開放不斷擴大，各種問題和矛盾疊加凸顯，價值觀念多元多樣多變，一些人理想信念動搖、思想道德滑坡，拜金享樂主義、極端個人主義等腐化落後的東西滋長泛濫，還有一些人醉心於製造傳播錯誤觀點，核心價值觀、黨史國史、四項基本原則、改革開放等都被拿來混淆、質疑甚至否定。綜合而言，意識形態領域的鬥爭和較量是長期的、複雜的，也是嚴峻的、緊迫的，一刻也不能放鬆和削弱。

當前，我們正在進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，意識形態領域鬥爭就是一個十分重要的方面。我們要鞏固馬克思主義在意識形態領域的指導地位，鞏固全黨全國人民團結奮鬥的共同思想基礎，缺乏陣地意識、鬥爭意識不行，含糊搖擺也不行，陷入「本領恐慌」更不行。如果意識形態工作這一手不抓、不硬、不強，如果意識形態領域鬥爭抓而不緊、抓而不實、抓而不常，最後必然會出大問題，就要犯無可挽回的歷史性錯誤。當年蘇聯亡黨亡國、東歐劇變，這幾年中東、北非國家動盪戰亂、政權更迭，都足以讓我們深思。

要鬥爭，就要不怕鬼、不信邪，就要敢抓敢管、敢於亮劍。面對「西強我弱」的國際輿論格局和西方咄咄逼人的態勢，尤其是西方動輒對我國政治體制、經濟形勢、社會問題、文化傳統等方面的惡意「唱衰」、攻擊污衊、造謠抹黑，我們不能客氣，不能指望人家來做平衡，而要力爭有理說得出、說了傳得開，增強在國際上的話語權。面對國內意識形態領域的複雜局面，我們要進行區分，針對認識模糊、思想方法問題、政治立場問題等不同情況，深入細緻地做工作。

在事關意識形態領域政治原則和大是大非問題上，我們必須增強主動性、掌握主動權、打好主動仗。尤其是對一些人極力宣揚的所謂「普世價值」、「憲政民主」、「新聞自由」等論調，對那些惡意攻擊黨的領導、攻擊社會主義制度、歪曲黨史國史、造謠生事的言論，任何時候、任何渠道都不能為之提供空間和方便，該管的要管起來，違法的要依法查處。只要我們著眼於團結和爭取大多數，有理有利有節開展意識形態鬥爭，就一定能幫助幹部群眾劃清是非界限、澄清模糊認識，從而凝聚起最大共識。

網際網路已經成為今天意識形態鬥爭的主戰場。西方反華勢力妄圖以這個「最大變量」來「扳倒中國」，我們在這個戰場上能否頂得住、打得贏，直接關係我國意識形態安全和政權安全。這個陣地，我們不去占領，人家就會去占領。現在看來，必須要把網上鬥爭作為意識形態領域鬥爭的重中之重和當務之急，高度重視起來，抓緊幹起來，講究戰略戰術，堅持下去，久久為功。說到底，網上亂象少一些，網絡空間清朗起來，對我國社會發展穩定、人民安居樂業只有好處沒有壞處。

意識形態領域鬥爭看不見硝煙，但同樣你死我活。在這個戰場上沒有開明紳士，妥協換不來和諧合作，鬥爭才能生存發展。面對當前意識形態領域的複雜形勢，我們決不能置之不理、鴉雀無聲，決不能含糊其辭、退避三舍。那種態度曖昧、明哲保身的想法是不可取的，那些迷失自我、同流合污的做法就更要受到懲戒。敢於鬥爭，敢於亮劍，才是我們當前勢在必行的選擇！

7月19日，本刊編輯部召開落實八二憲法座談會。                             徐慶全攝

 　　編者按：「憲法與國家前途、人民命運息息相關。維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現。」習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中說，「只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保證，黨和國家事業就能順利發展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權利和自由就無法保證，黨和國家事業就會遭受挫折。這些從長期實踐中得出的寶貴啟示，必須倍加珍惜。我們要更加自覺地恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命。」

今年7月19日，本刊編輯部召開小型座談會，就如何落實憲法進行座談。參加座談會的有郭道暉、李步雲、張千帆、展江、蔣勁松、李煒光、丁錫奎、秋風、張維迎、蔡霞等專家學者，以及本刊編輯部工作人員。下面是部分學者的發言節錄。話題主要涉及憲法落實的必要性和階段性問題，以及法治、民主、公民權利和人權保障、財政預算和私人財產保護等憲法條款的落實問題。

參加落實八二憲法座談會的學者上排（從左到右）：李步雲、郭道暉、蔣勁松、蔡霞、張維迎；下排（從左到右）：李煒光、展江、丁錫奎、張千帆、秋風。　　　　　　　　徐慶全攝

 

落實憲法貴在一個「誠」字

杜導正

（本刊社長）

編輯部商量開這樣一個會，討論如何把我們的憲法（也就是八二憲法）落到實處，我先講幾條，作為開場白。

第一，現在社會上討論憲法和憲政很熱鬧，大家這樣關心國家大事，90年代以來是少見的。關於憲政的討論，意見針鋒相對，網絡上還挺激烈的。有人說，這場討論可能是又一場大爭論。我說，爭論是好事。黨和政府看來也採取了容忍的態度，這本身就是一個進步。

第二，《炎黃春秋》編輯部也議論過幾次，重點是議論八二憲法的合法性、合理性和實踐性。合法性不成問題，大家都認可。合理性社會上也沒什麼大分歧，認為八二憲法是比較合理的一部好憲法。我們特別看重八二憲法的實踐。

第三，去年12月紀念八二憲法公布施行30周年大會上，新任的總書記習近平鄭重地說：「捍衛憲法尊嚴,就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。」又說：「憲法的生命在於實施」。這些話講得很好，反映也好。編輯部議論時一致認為前一句話是承諾，後一句話是號召。我們認為這後一句話，是中國政治現實中的要害。這些年的現實是，憲法講得不算少。大家建言很多，但實行的不夠，很不夠。有些人對憲法還是習慣於「以虛務虛」，我們怎麼辦？我們要「以實務實」，努力推動黨和政府帶領老百姓，以「國家尊重和保障人權」為基點，把八二憲法一條一條地落實，一步一步地改進。如果真正把八二憲法落到實處，中國各個方面會有大的進步。

第四，如何「以實務實」，把憲法落到實處？我看要把希望主要寄托在民間力量上。落實憲法的最大獲益者是人民，受抑制的主要是權力在握的執政者，習近平總書記說的「要把權力關進籠子裡」，也是這個意思。三十多年改革開放的光榮歷史就是這樣。如平反冤假錯案，如包產到戶，都是下層先幹起來，上層響應推廣開來的。中國現在要落實憲法，也必須更加尊重民意，保護民意，順應民意。要自上而下，自下而上，但必須以自下而上為主。

第五，上面這幾條說法最後歸結為一個「誠」字。「誠實」一詞，「誠」在「實」的前邊。要實，就必須真誠。尤其執政當局，說什麼很重要，但更重要的是行動，一打宣言不如一個行動。鄧胡趙年代中國那麼生機勃勃，為什麼？中央最近反貪腐看來動了真格，在民間又燃起一縷希望。為什麼？我們願和大家在中央領導下一起把八二憲法逐條實行起來。

憲法的形成和落實有階段性

吳　思

（本刊總編輯）

我代表編輯部談四點想法。

第一，討論會的初衷。今年我們雜誌的新年獻詞是《憲法是政治體制改革的共識》。我們判斷，無論是左、中、右，在落實八二憲法問題上爭論不大，因此，落實八二憲法可以作為政治體制改革的出發點。

這個觀點的更大的背景是，過去十幾年，關於舉什麼旗、走什麼路發生了多次爭論。大家都知道，中共中央高舉有中國特色社會主義的旗，走有中國特色社會主義的路。這是意識形態的主流。但社會上也有其他主張，比如「舉民主社會主義的旗，走民主社會主義的路」，還有「舉新民主主義的旗，走新民主主義的路」。「主義」問題非常宏大，各種定義就多得一塌糊塗。但是，八二憲法這面旗幟不容易引起爭議，憲法的內容全面而清晰。即使出現爭議，也很容易在行憲和修憲的技術層面上解決爭議，達成共識。

順著這個思路說下來，前一段時間發生的關於憲政姓社姓資的爭論，又退到了「主義」之爭的層面，從具體退到抽象，從簡單退到複雜，從共識退到爭議。不過，在爭論中我們也看到，即使是反憲政的人也不反對落實八二憲法，這點共識依然存在。我們想沿著共識比較多的思路進一步前進。

第二，關於八二憲法本身，我們的基本看法是，作為歷史發展的產物，八二憲法基本反映和照顧了當前中國社會的各種利益和各種主張。中國社會處於變化之中，八二憲法順應了這種變化、反映了這種變化，具有與時俱進的合理性。八二憲法之前有五四憲法、七五憲法、七八憲法。八二憲法總結了文革教訓，比七五憲法和七八憲法大有進步。此後，在1988年、1993年、1999年、2004年，八二憲法又有四次修訂，總結和吸取了改革開放的成功經驗，以及當今世界在市場經濟、人權和法治等方面的成功經驗。社會發展有階段性，憲法的修改、修訂就體現了這種階段性。將來，到了新的歷史階段，八二憲法肯定會再有修訂，可能修訂得更好。但僅僅就現實而言，現在已經有的這些進步若能落到實處，成為我們社會生活的基本制度安排，我們這個社會還會大進一步。

第三，在落實八二憲法方面，也有階段性，要一步一步走，不可能所有條款一步到位。有一種主張說，應該先從法治入手，用幾年的時間重點健全法治，民主隨後。先走哪步，後走哪步，既要從現實出發，也要參考其他國家的經驗。因此，各方面專家的意見是很重要的。

第四，在落實八二憲法的過程中，僅僅依靠黨政部門的力量肯定是不夠的，無論是在智慧方面還是動力方面，民間的力量、中華人民共和國公民的力量，都具有決定性的作用。我們這個會的意見就屬於公民方面的意見。

法治要有幾個大的突破

李步雲

（中國社會科學院榮譽學部委員）

國內國外公認，可以用法治來推動民主和人權。任何人都不能反法治，但民主比較難。可以用法治和人權來促進民主，民主是最難的。

法治的突破口有兩個：一個是司法獨立。今年我寫了一篇文章，《為司法獨立正名》。我說反對司法獨立是錯誤的，反對黨的傳統，反對了國際承諾，不符合辯證法，講了四條理由，其中包括我舉的例子——1982年修憲，葉劍英的講話稿，給黨中央定調的講話稿，就有司法獨立。審判「四人幫」的總結，是我參與起草的，司法民主、司法獨立、實事求是、人道主義、法律平等，五條原則里有司法獨立。解放區的司法文件也有司法獨立。國際人權、《北京宣言》還有司法獨立。因此，反對司法獨立沒有任何依據。

在現行制度下我們也有機遇。十八大以後兩個月，中央政法委開了政法視訊會議。某次開會我問中央政法委書記：「你是否在政法視訊會議上講了一個觀點？」他說：「什麼觀點？」我說：「今後政法委不再干預司法機關辦案？」書記說：「講了，離開稿子講了，但中央一級重大的國防、外交個別案子可以上來，省以下的基本不管。」還有取消勞教，說「過去是公安部門反對取消勞教，我是公安部長不好說話，現在我不是部長了，就要提出勞動教養制度改革」。

司法制度里有兩個問題影響了我們國家的司法獨立：一個是政法委批案，一個是涉法涉訴信訪要改革。涉法涉訴信訪是違憲的。法院做了判決後，信訪機關說三道四有什麼權力？有什麼資格？也不科學，聽一面之詞，沒有經過自己的審判不能說這個案子是對是錯。還有一個是地方保護主義。

再有一個突破口是修改現行憲法第126條。不能說現在這個說法不對，要看怎麼修改。憲法第126條說：「人民法院獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人干涉。」我說應該改成「不受任何機關干涉」。「干涉」是一個貶義詞。黨要領導，人大要監督，這不科學。人大可以干涉，黨可以干涉，這怎麼行？但就是不改，怕影響「黨的領導」。好幾次我當著吳邦國委員長的面提過，以後還要提。

所以有三個問題要有大的突破：信訪、黨委批案、政法委的作用問題；防止地方保護主義的干預；還有憲法第126條。

人大改革我提出過12個改革建議，裡面大有文章可做，對民主法治建設必須要利用這一條：人大是最高國家權力機關。最高國家權力機關要落實，包括選舉問題、常委專職化問題、人大代表的素質問題。我經常舉數學家陳景潤的例子：他說，我在人大開會，人大代表發言我看書，黨叫我舉手就舉手，黨叫我畫圈就畫圈。我說，要這樣的代表幹什麼？我到處講這個例子。

關於違憲審查，中國法學會給中央提了十幾個建議，其中三條是關鍵：一個是違憲審查，一個是要修改憲法第126條，一個是要講憲政。這個報告送到了中央政法委，孟建柱批了，轉發給人大研究。

建立違憲審查制度，國內學術界大多認同成立憲法委員會的方案。和西方有點不同的是，對黨的文件可以不宣布違憲，而是提出改革方案轉交給黨中央。我曾經當著彭沖的面講過，「中央領導能夠把違憲審查實質建立起來，你們功德無量」。

樹立憲法權威必須追究違憲行為

郭道暉

（最高人民檢察院專家諮詢委員會委員）

憲法的生命與權威，關鍵在實施。而能否實施的標誌在於對違憲行為能否嚴加追究。這在現行憲法上已有原則規定，但只是一紙空文，原因在於沒有建立可行的違憲審查制度。

對於違憲審查，世界各國主要有三種模式：一是美國模式，將司法權和司憲權合一，通過普通法院作違憲審查；二是德國模式，將違憲審查權和司法權分開，對違憲訴訟有專門的憲法法院；三是希臘模式，是將司憲權、司法權合一，憲法法院、最高法院、行政法院中任何一個法院都可以審查違憲問題。

就目前中國可行的模式來說，一種主張是讓最高法院來承擔違憲審查的職能。但法院沒有權威，也不獨立，不可能承擔這一個職權。另一種方案是在全國人大和人大常委會之下，建立一個憲法委員會，由它來受理憲法訴訟，解決違憲審查問題。這也有矛盾：這個委員會附屬於人大，它審查人大自己通過的法律是否違憲，就等於自己作自己的法官，這和法理違背。違憲審查機構應該高於制訂機關。所以這也不太可行。

我認為還有一個方案：可以考慮由全國政協來承擔違憲審查。

據悉，早在1956年底，國家主席劉少奇在一次國務會議上就曾主張在中國實行上、下議院的兩院制。中共中央統戰部部長李維漢還特地向民盟中央副主席章伯鈞轉達了劉少奇的這一主張，並希望通過章伯鈞以民主黨派身份和自己的名義，在統戰部召開的座談會上提出來。章照辦了。1956年12月統戰部向中央提交了《關於加強政協地方委員會工作的意見》，中共中央12月24日在對此「意見」的批示中，對章伯鈞的建議給予了回應，指出：「政協在我國的政治生活中占有重要的地位，不僅具有統一戰線組織的作用，而且在實際上起著類似『上議院』的作用。」

1982年修訂憲法時，我正在全國人大法制委員會辦公室工作，與聞其事，聽到傳達中央對修憲的意見中，提到胡喬木（當時是修訂憲法的主持人之一）提出了設兩院制（人大和政協）的構想，旨在強化對人大自身的制約，並提升政協的權威和權力地位。但當時此議被鄧小平否定，主要理由是多一個議會多一份牽扯，影響效率，執政黨也不好統一領導；再則中國不像歐美，有兩院制的政治文化傳統，因此不合國情，何必另生枝節。——說兩院制導致效率低，實際上理由並不成立，因為權力缺少制約，出了大禍——比如大饑荒、文革，效率更低或只是負效率。八二憲法雖沒有搞兩院制，但連胡喬木都主張搞兩院制，可見兩院制並不是一個絕對的禁區。當然，也不是讓政協一步到位成為一個上議院，而是可以逐步推進。

首先，要賦予它一些程序性的權力，比如賦予政協向人大的提案權或者提出違憲審查的議案。現行憲法確認全國人大常委會、國務院、高法、高檢、中央軍委五個國家機構有對全國人大的提案權。而政協作為我國基本政治制度和國家機構的重要組成部分，作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，卻不享有對人大的提案權，這是有悖憲政邏輯的。所以我建議在適當時候，通過憲法修正案，將政協的參政議政和監督權力，上升為「准權力」或程序性的權力，即享有對人大的提案權，使經政協正式通過的對國是的集體主張和批評建議能作為議案，法定地必須列入人大議程，予以審議。這樣就可以對國家權力（人大立法權）和政府行政權有一定的約束力。

其次，賦予政協有質詢權。在政協會議期間，可仿照人大，可以提出對政府或其所屬各政府部門、法院、檢察院的質詢案，受質詢的機關必須負責答覆。這是使政協的監督權（權利）准權力化、並「提高實效」的一項舉措。當然，也可能遭遇部門保護主義者的窒礙。但若確立為法律制度，似不難施行。

最後，賦予政協有違憲審查權。我國人大制度是權力集中制，一切國家權力歸全國人大，其他國家機構的權力都是由人大授予，對人大負責。這種體制有其高效的優越性，但人大自身在國家制度範圍內卻沒有或不受任何其他權力的制約或監督。如果全國人大及其常委會的決定、特別是立法，出現違反憲法的基本原則、侵犯人權和公民基本權利的情況，就很難及時糾正（如上世紀50年代全國人大批准國務院的勞教法規就是一個惡法；80年代全國人大常委會通過的關於「嚴打」的兩個「決定」中，就有侵犯、剋扣被告上訴權和辯護權和違反「不溯及既往」原則）。

如果讓全國政協作為違憲審查機構，按現今政協成員的構成質量（是各界知識精英薈萃之地）和它在國家權力上的超脫地位，以及它應當和可能擁有的政治權威，是足以擔當此任的。由於政協和各民主黨派也是受共產黨領導的，因而毋需擔心它會藉此挑戰共產黨的執政地位（當然如何領導，有待改革）。竊以為這不失為一個新的改革思路。實現這一步已使政協帶有「上議院」的職能，當然如何具體規範，有待細加推敲。目前可以考慮政協有建議人大進行違憲審查的提案權，這可作為改革的切入點。

賦予政協這三項權力，逐步推進，最後做到違憲審查。但我覺得要真正搞違憲審查，還是得務虛，務什麼虛？——打破阻礙實行憲政民主的舊觀念和舊思維。這個問題不解決，要搞違憲審查很難。違憲審查在法學界提了很多年，沒有任何實踐的結果。《立法法》也提出，公民、社會組織可以就某些行政法規或者紅頭文件要求進行違憲審查，但實際沒有正式受理施行過。憲法本身也有規定，全國人大常委會可以撤銷不適當的行政法規，但從來沒有撤銷過。如果有問題，也是口頭上通通氣，不願意公開按法律程序辦，這有很多思想障礙。

現在正在進行「整風」，以「群眾路線教育」為核心。從法治視角上考慮，我認為，在當代，整風重在治吏，「群眾路線教育」的核心應當重在領導幹部樹立憲政意識、公民意識、公僕意識。所謂「照鏡子，正衣冠」，應當要求幹部以憲法為鏡子，對著現行憲法中有利於治國治黨、制約權力和保障公民權利的規定，一條條對照檢查是否施行了，照辦了，違反了是否受到追究了？還應當以史為鑑，反思、總結歷史教訓，這需要清理以下幾種帶有封建專制性的舊觀念舊制度：

第一，清除「臣民」群眾觀，樹立憲政公民觀。「群」字，據《辭源》解釋，是指禽獸成群（「獸三為群，人三為眾」），繁體字寫為「　」，君在上，羊在下。那就意味著，群眾是君主統治下的羊群（即所謂「牧羊——牧民」）。可是，現今的群眾不再是群氓，不是臣民、子民、順民，更不是「刁民」，而是有憲法地位和強烈權利意識的公民，他們是憲法和憲政的主體，執政者的權力是公民、人民賦予的。公民是享有憲法權利的人，是選舉人、監督人，講尊重公民，就必須擺正同公民的平等地位，尊重和依法保障他們的權利。所以，我認為，對幹部進行群眾路線教育，核心是進行公民教育、憲政教育，樹立公民意識、憲政意識。

第二、克服國家至上的憲法觀，樹立社會至上、人民至上的憲政觀。長期以來，黨的領導人和法學界在界定憲法的性質和任務時，都認為憲法是「治國安邦的總章程」。憲法固然有此功能，但這一命題，卻把憲法主體只限於政府和執政黨，他們是治國的唯一主體。這就導致憲法變成只是執政黨治國的工具，而不是限制政府權力和保障公民權利的約法。憲法不只是國家的根本大法，更是社會的大法——社會約束國家的契約。憲法的主體是人民、或全體公民，不是執政黨和政府，後者倒是受憲法制約的客體，而且往往是主要的違憲主體。

第三、轉變把國家當「黨產」的國家觀，樹立「權為民所賦」的新權力觀。早在1941年，鄧小平就批判過「以黨治國」、「黨權高於一切」，認為它們是國民黨在我們共產黨內的流毒。實際上這種思想上和體制上的流毒至今也沒有完全清除。八二憲法第二條規定：「中華人民共和國一切權力屬於人民」，第七、八、九、十、十一條分別規定國營經濟與城鄉集體經濟、自然資源與土地、個體經濟和私人財產等也都歸全民或相關集體與公民所有；第二十九條還規定中華人民共和國的武裝力量屬於人民；憲法第二章則確認了公民享有各種權利與自由。這些都囊括了國家和社會的物質與精神資源，都屬於人民和公民所有。但是，人民群眾是不是真能享有和掌握一切權利與權力？實際上，在我們奪取政權之後不久（50－60年代）有些領導幹部就有這樣的思想：我打的天下，我就可以擁有一切、調動一切，國家等於是共產黨幹革命取得勝利的「戰利品」，是執政黨的「黨產」，是我黨的集體財產，可以由我們任意支配。因此，必須從體制上解決：國家的一切精神文化與物質資源歸人民，而不是歸執政黨。改變「坐天下、得天下」、擁有天下、領導一切、支配一切的舊思維、舊制度。

第四、轉變「非我即敵」的專政觀，樹立憲政黨的執政觀。毛澤東在「人民民主專政」論的基礎上提出的「兩類矛盾論」，本來是要把「正確處理人民內部矛盾作為社會主義國家政治生活的主題」。在實踐上卻放在「以階級鬥爭為綱」的基點上去劃分敵我兩類矛盾，以致不斷地在人民中甚至在黨內去劃界線、挖「敵人」，造成歷史上的大劫難。社會矛盾是多樣複雜的，事實上，社會生活中有些矛盾既非敵對性質，也不好歸入人民範疇，其間有很大的灰色地帶。一些民事糾紛、思想言論爭議，乃至犯罪行為就不能簡單地歸屬於敵我兩類。在和平發展時期，政治上敵我這二元的對立，已不能完全覆蓋當今社會利益多元化、矛盾多元化發展的局面。如果把社會矛盾僅歸結為政治上這兩類，非此即彼，就容易導致簡單化、擴大化。現今官民矛盾十分尖銳，遇到發生群體性對抗性事件，一些幹部就歸咎於「國內外敵對勢力的挑動」，嚴加打壓，結果引起更大的事端和禍害。當今法治的理念要揚棄非我即敵的「兩類矛盾」的簡單化僵化思維，把注意力集中到調整利益群體多元化發展的大趨勢上。近年中央高層領導人提出的「權為民所賦」、「權為民所用」、「把權力關進位度的籠子裡」，以及「還權於民」等理念，是應對人民群眾日益增長的權利要求、化解社會矛盾的正確路徑。如何避免停留在「口號治國」，將這一新權力觀真正落實為還權與維權的實踐，是當前政治與社會改革的重要課題。

推進民主重在完善人大制度

蔣勁松

（中央財經大學法學院教授）

我們國家的民主制度有自己的特點，主幹道是人大制度。近些年出現了參與制實踐。所以我們國家憲法要落實，實施憲法的民主規範，主幹道還是人大制度，重點可以從以下幾個問題著手：

一，理順黨委和人大的關係，理順黨的領導權和人大的國家權力關係。

八二憲法有一個非常確定的價值觀，體現在《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》裡面的一個重要論斷：要把各級人大及其常委會建設成為有權威的人民權力機關。最有時代特色的語言是「有權威的」。文革的教訓告訴我們，如果沒有理順領導權和國家權力的關係，沒有理順黨委和人大的關係，人大有國家權力沒法行使，就談不上有權威。這個命題，30年來有一個探索的過程。在80年代是非常積極地要貫徹「有權威」的要求，也採取了積極的舉措。後面一些年，勢頭延續了很長時間，但其間也有中斷，有時以黨的行政命令式的領導實施黨的領導，朝著這個方向走。若這樣走，人大就不可能有權威，有可能回到以前的老路上去。這是我們要警醒的。黨的領導要堅持，不過1982年前後對「黨的領導」具有劃時代的貢獻是兩句話：「黨的領導」一要堅持，二要改善，而且重點在於「改善」。不改善而堅持是一種危險的做法，會導致嚴重的弊端，其直接後果是人大喪失權威。這是人民如何通過人大制政體推行民主必須理順的第一個關係。

二，確立求選權。

人大制的起點是選舉。我們的選舉，對比其他國家的憲法規定和實踐，理論上應該思考這樣一個問題：選舉是哪幾個主體在活動？我們國家的選舉只有兩個主體，一個是選民，一個是提名人。我認為還應看到第三個主體，這是選舉法理念、選舉法法條所缺乏的認識，即公民有權利主動運用自己的被選舉權，請求他人選舉自己為人大代表，簡單說就是「求選權」。公民運用「求選權」成為第三個主體。這是我們談人大選舉制度、理念和實踐時所缺乏的一個觀念。我們要慢慢採用這種「求選權」概念。此概念樹立後，可從根本上解決選舉上很多不正常的現象。這個問題處理好，有助於落實憲法的相關制度，推進民主。

三，理順人大與人大常委會的關係。

人民通過人大及其常委會行使國家權力。但人大由於體制上的諸多不便，不能經常行使國家權力，而只能通過人大常委會經常行使之。人大常委會與人大的關係順不順，很大程度上關係到人民意志的發揮。我發現一個重要問題：1982年修憲時領導是非常清楚的，修憲過程中有一種強烈主張，把人大很多權力移交給人大常委會，通過此做法強化整個人大行使國家權力的能力。因為人大不具備這個能力，所以通過把人大的權力移交給常委會的辦法，強化國家權力機關行使國家權力的能力。但當時討論憲法修改草案時，有人提出一種擔憂：如果把本該屬於人大的權力移交人大常委會，再加上缺乏必要的防範措施，是否會導致人大常委會反過來凌駕於人大之上？人大常委會是代表人大行使國家權力。如果它凌駕於人大之上，不符合當時修憲設計的目標。在我觀察的這些年，恰恰出現了這種問題，即人大與人大常委會的關係有點顛倒。按說人大常委會對人大負責，受人大監督。但人大是如何監督人大常委會的？我們看到的是每年一次表揚。人大對人大常委會工作報告只有表揚，以前即使表揚，也沒有用到「十分滿意」、「高度滿意」、「極其滿意」，好像人大常委會的工作沒有缺點錯誤，不需要人大批評了。如果人大對人大常委會只能表揚的話，憲法規定的人大常委會受人大監督如何落實？人大如果監督不了人大常委會，人民意志如何通過這個鏈條約束人大常委會的工作？對此我有擔心，這也是大家應該思考的問題。其中有很多需要考慮的小要點，比如人大開會時的主席團設置、成員的配置、權力，主要是通過這些技術細節制約著人大去監督人大常委會。八二憲法是很好的憲法，但八二憲法關於政體部分有很多漏洞，很多該由憲法規定的事，憲法沒有規定，留下了很多漏洞，需要進一步修補、完善。

四，人大很多職權應該更好地履行。

按當年胡喬木的解釋，人大常委會應該像經常開會的國會那樣行使權力。如果是這樣，人大常委會應該把憲法賦予的那一系列權力扎紮實實地行使好，才不辜負八二憲法對它的重大期待。拿這個標準去衡量，人大常委會有失職的地方。一個非常明確的例子是預算。

在如何制定國家和地方的預算方面，目前我們的相關法律沒有賦予人大常委會必要的職責。整個預算制定過程是：預算草案在人代會開會一個月前左右，提交給人大的財經委，財經委做初步審查後，返回政府方面做必要的修改和完善，然後在人代會開會期間提交給人代會，人代會審議和表決。在人代會之前、財經委之後，或者與財經委初步審查並列的同時，應該有一個常委會對預算草案的全方位的充分審議過程。就像由全國人大制定的基本法律一樣，沒有哪一項是不經過全國人大常委會先審的，到全國人大之前，經過全國人大常委會幾次完善，然後再交給全國人大，全國人大在短短的幾天內做一個表決。法律應該這麼做，預算也應該這麼做，但目前沒有這麼做，所以目前預算制定有很多不如意的地方。比較合適的修改應該是這樣：在人代會之前，常委會應該對預算草案做從容的、全盤的審議，拿出初步意見，這是一個經常開會的國會必須行使好的一個基本職權，但從憲法等法律到實踐都忽視了這個問題，不利於人民通過人大行使國家權力。

五，接下來談談參與制。

八二憲法有一個劃時代的貢獻，即突破了1954年憲法關於人民在如何當家做主的途徑和形式上的規定。五四憲法規定人民只能通過人大行使權力，八二憲法做了重大修正，意義重大，規定人民通過各種途徑和形式管理國家事務。當年肖蔚雲教授在《論憲法》裡對八二憲法的這個新規定解釋來解釋去，基本意思是，「各種途徑和形式」不包括人大，可以通過工青婦，但不通過人大。這些年一些地方對此做了探索，解答八二憲法說的「人民通過各種途徑和形式」在現實中究竟是哪些途徑和形式。這些在地方摸索出來的經驗，還需要與其他國家的憲法實踐比較，才能做出更好的結論。

從實踐來看，我國人民管理國事的途徑其實只有一種，即通過人大制政體。但形式卻有許多。一是公民親口告訴人大，我對人大的立法、對人大的選任、對人大的決定、對人大的監督有哪些建議、主張等，當面告訴人大，然後由人大適當地、適度地吸納到立法、決定和監督中去，這是我們國家到目前為止很多地方探索到的人民直接管理國家事務的主要形式。二是人民可以直接參與行政機關的行政決策過程。三是參與審判機關的審判過程。對這些形式需要做的是理論上和法律上的確認、提升。我建議作相關的法律確認，使憲法、組織法等相關法律確認這種途徑和這些形式，以此推進人民管理國家事務的進程。

人大代表制度要改進

蔡　霞

（中共中央黨校教授）

落實憲法，需要完善人民代表大會制度，為此，現行人大代表制度需要改進，比如：

第一，人大代表現在的人數問題、結構問題、身份認同問題，這三個問題需要高度關注。

人數問題——目前2000多名代表能不能真的討論問題？每年全國人大會議最長不超過15天，基本上是每個報告至多安排兩、三個半天進行討論，2000多名代表在極為有限的時間裡真正審查、討論透徹其中的任何一個報告，都難以做到。因此，這樣的審議討論只能是走過場、粗線條，往往是政治宣傳類的，最終使人大代表的審議討論有其名而難副實。

結構問題——現在人大代表70%以上是官員代表。十八大報告講要改變人大代表的結構問題，但其提法值得思考。目前的人大代表中官員代表肯定要減少，但十八大報告講的是要增加工人、農民、知識分子的代表，尤其是增加基層一線的工人、農民代表。結構的改變絕不能這樣去做。為什麼說「絕不能」？一是中國社會結構發生了深刻變化，已經不再是簡單的工人階級、農民階級，知識分子階層，而是社會多個階層的形成，所以不能以原來的中國社會結構語言概括來講人大代表從哪裡來、怎麼產生或怎麼去改變結構，而是社會各階層代表要在人大有所體現。這是其一。

其二，現在基層一線的工人、農民能不能當代表，不取決於他是不是勞動模範，而應該取決於選民對他的信任以及他的能力、素質。李步雲老師講到陳景潤當人大代表時人家開會他看書。現在有一個代表一輩子當代表，就會講「謝謝」、「贊成」、「同意」。人大代表是作為社會公眾的代表來參與或決定國家大事的，相當於國外的議會議員。由傳達民意並且參與國家最高決策的職責所要求，全國人大代表要具備相當高的知識素養、政治經驗和政策水平，沒有議政能力、政治知識和參政能力，就無法做到這一點。

申紀蘭，從1954年至今，已連任十二屆全國人大代表，現年84歲，2013年「兩會」被稱為最年長代表。「名言」（網民整理）包括：1.我非常擁護共產黨，當代表就是要聽黨的話，我從來沒有投過反對票；2.我有個想法，網（網際網路）也應該有人管，不是誰想弄就能弄，就跟人民日報一樣；3.這個網，你誰想上就能上？還是要組織批准呢？4.我們是民主選舉，我不跟選民交流！

身份認同問題——為什麼要講身份認同？按道理人大代表是中國公民，可現在的情況是，有一些人大代表已經變成別的國家的公民，卻在我國當人大代表，請問他們代表誰？誰選的？這是一個大問題。要把人大代表的國籍重新認定一下。如果持有公開的或者隱性的別國國籍身份的護照，都應清出去，不能成為中國人大的代表了。包括官員，官員手上隱性拿著國外的護照也要清理一下。

第二，人大代表如何履行職責的問題。

首先是，閉會期間人大代表如何履行職責？前幾年于建嶸老師曾做過四川一個縣的人大專職代表試點。當時主要考慮的是，現在許多地方選民不認識人大代表，選出的人大代表也不聯繫選民，因此，人大代表不能選舉完了就算了，必須要履行職責。這是一點。另外一點是有的人大代表不向選民負責，這就要關注他在閉會期間如何履行職責。當時想，在現有條件不能夠完全改變的情況下，可試行一部分人大代表作為專職代表。全縣人大代表除了人大常委會和官員以外，再有一些專職的人大代表專門受理群眾的要求，真正把代表職責履行起來。即一個鄉有一個專職代表。但後來上面趕緊叫停，人大專職代表的試點沒搞下去。

建立向人大代表及時通報人大常委會工作情況、接受人大代表質詢的日常工作制度。人大常委會的工作情況、人大常委會委員在會議上的發言，是否可以及時通報給所有的全國人大代表？因為是人大代表們選舉他們，委託他們開展工作的，就應該讓人大全體代表都知道，常委會成員們是怎麼做的。同時，是否需要考慮相關的法律性文件中增加人大代表有提出出席人大常委會會議、並在會議上發言的權利等條文。總之，如何更好地發揮人大代表的作用，在某一個範圍內可以做、不涉及到大規模而難以操作的，我們就可以去嘗試。

還有，人大代表在開會時怎麼履職？

一是現在的人大代表開會討論務虛不務實。聯繫到人大關於全口徑審查和監督公共財政預算決算的問題，就要增加開會討論的時間，使人大代表的發言由務虛變成務實。不僅要審查政府把錢投到哪裡，投的比例是否合適，還要從審查錢的去處到進而審查政府的決策和項目。這樣，把代表的討論變實，這需要增加討論時間，要求一項一項財政預決算，討論所有項目。

二是人大代表的討論在會上的發言必須原原本本地向社會公布。現在人大代表發言有很多雷人的話，有些人哪有代表意識？說的是他自己想說的話。代表在開會期間的發言要向全社會公布，讓他至少有對社會公眾交代、負責的意識，知道自己該講什麼和不該講什麼。

三是人大代表在大會期間有沒有提出議案的權利？大會的議程由人大常委會的主席團決定，人大代表只能在主席團決定的議程範圍內討論問題，這樣當有一些重大問題被上層領導認為不需要討論也不列入討論時，人大代表能夠怎麼做？這就需要有人大代表提出議案的權利。比如4萬億，2008年下半年政府提出，到2009年「兩會」期間我盯著電視看全國人大會議上會不會討論4萬億，結果大會沒有提一個字。據說，有的地方在開會之前給人大代表內部做工作，哪些問題不能在會上討論。包括今年「兩會」期間，有的地方人大代表事先被打了招呼，官員財產公開等問題不能在會上提。這是限制人大代表發言權利、討論問題的權利。

要賦予人大代表法定權利。為保障人大代表履行職責，人大會議首先要制定製度，就大會確定議程進行辯論，預備會上應該討論這些問題。要明確規定，當人大代表達到法定人數時，能否改變大會的議程，提出大家認為必須要進行會上討論的重大問題。比如，達到多少人數時議案必須列入議程？哪些議題可以在大會上討論？現在的人大代表只有提提案的權利，而提案是不放到大會上討論的。

要為人大代表充分行使代表職權提供一系列必要的條件保障，包括事前充分的資料提供，讓他們充分地了解情況，會議中有充分的時間討論發言，發言能夠沒有顧慮地暢所欲言。而且，如果人大代表提及的某個問題很重要，可以申請在大會上發言而不僅僅在小組討論里發言，要引起全體代表對這個問題的集中關注，而不完全是按照會前安排好的進行。

讓全國人大代表個人有權利在全體大會上發言，目前還不可能一下子跨到這一步。那麼，能不能在現有全國人大代表分小組討論的基礎上，開一個全體大會，每個代表團小組推出一名代表到大會發言，進行各代表團之間的情況交流，使人大全體代表之間有一個互動，大會全體代表都知道每個小組討論的熱點問題以及提出的政策建議思路，這應該是可以操作的。

第三，社會公眾對人大代表如何監督？如果人大代表履職不那麼好，如何罷免撤換代表？這需要將人大代表置於公民的監督之下。

就此，連帶出另外一個問題，即人大代表充分發揮作用的基礎在哪裡？

我以為至少有兩點：一是依據八二憲法，必須保障公民切實行使選舉權與被選舉權。這是現在的一個大問題。每次人大進行換屆選舉代表時，各地都有一些公民站出來作為獨立候選人參選，但政府會用各種各樣的方式限制公民參選的權利。依據憲法闡明的「公民有選舉權與被選舉權」，對於政府部門做出的限制公民參與選舉和被選舉的某些規定和做法，應提起違憲審查，或者應該向人大申訴。這是一個大問題，如何保障公民的選舉權和被選舉權，改變現在限制公民選舉權的各種做法。

二是一定要培育公民社會。減少官員代表而增加社會各階層的代表，這就有代表如何產生的問題。現在代表的提名權掌握在政府和上級黨組織手裡，事實上，在篩選代表候選人時，一些地方政府和黨組織已經做了各種政治考慮，把某些代表候選人篩出去了，所以提名權是一個初始權利，公民應該擁有推舉人大代表候選人的提名權。

在基層社會中，公民如何提出一個大家都認同的候選人，或者公民提名自己作為獨立候選人參選，到最後在選區順利當選人大代表，很重要的一點在於必須培育公民社會。現在對於公民的結社自由、基層社會的民主治理，多多少少都有一些限制。如果把公民在基層社會的民主自治搞好，保障公民的結社自由，讓公民社會在法治基礎上、在憲法框架內能夠比較好地生長起來，這個過程中就會逐漸產生有一定參政議政能力，又有社會公眾影響的人物——民意領袖。這幾年，實行憲法最重要的一點是培育公民與公民社會。在此過程中，會產生一些可以稱之為民意領袖的人物，這個「領袖」沒有年齡限制，有的人60多歲，有的30多歲、40多歲，這些人將來在社會活動中，在參與公共事務時，會贏得社會信任，有了提名權可以被選出來。因此社會各階層的代表可以通過這種方式逐漸產生，但基礎是結社自由和民主自治的推進、公民社會的培育。

說到這一點要打消執政黨的一個顧慮。執政黨的顧慮是：一說到基層選舉就有擔心，如果不提名，共產黨是否會被選下台？這是缺乏自信。其實基層老百姓在選舉代表時，首先考慮的不是哪個黨派的人，而是是不是為我們辦事說話。8000多萬的中共黨員中有相當一部分是優秀人物，而且在基層社會中有一批基層黨員，可能不是當幹部、當官員，但他們熱心公眾事務，這些人在將來的選舉中會逐漸產生出來。這些人為何不能作為中共的代表人選？其實可以。現在把黨和組織部門劃等號，把黨的領導和書記意圖劃等號，這兩個等號排除了黨內絕大部分黨員。要建立「自信」，自己腦子要有一個改變：黨不等於書記，組織部門不等於黨組織，黨內民主要有相應的發展和相應的提升，那麼基層黨員在群眾中會有好印象，不會出不來的。

市場經濟需要憲政

張維迎

（北京大學光華管理學院教授）

我本人是搞經濟學的，是什麼東西使我關注憲政、憲法、民主？主要是基於我對市場經濟的理解。市場經濟最重要的基礎，第一是自由，第二是私有產權，第三是企業家精神。在過去幾十年改革之後，我發現經濟自由仍然會受到政府的任意干涉，私有產權根本沒有得到有效保護，企業家精神仍然受到壓制和扭曲。特別是重慶事件之後，我覺得，如果中國不進行真正的政治體制改革，不實行憲政民主，靠單兵突進的經濟改革無法走下去，不可能建立起真正市場經濟。這就是我關心的問題。新一屆領導人上任後，我對兩句話印象非常深刻：一是習近平講的「憲法的生命在於實施」；二是李克強講的「改革是中國最大的紅利」。去年12月9日，在中國企業家領袖年會上我有一個演講，題目是《落實憲法是未來改革的重中之重》，裡面提了當前落實憲法的五個方面：一是司法獨立，二是人民代表的競爭性民主選舉，三是言論和出版自由，四是私有產權的保護，五是違憲審查。

關於憲法和憲政，我談幾個觀點：

第一，憲政和憲法為政權的正當性和權威性提供一個基礎。

理論上講，任何一個政權，如果有憲法而不去執行，就等於自己否定了自己的正當性和權威性。我們現在的政權有權力而沒有權威，人們對政權的服從和遵守完全是基於畏懼而不是基於敬重，這是一個大問題，重要原因是憲法沒有真正得到落實。三年前我講過，一部憲法真正落實的不多，有些條款形式上落實了，實質上沒有落實，有些形式上都沒有落實。

八二憲法（包括後來做的修正）基本上是好的，主要是沒有落實。這是習近平主席講「憲法的生命在於實施」的背景。我理解，有些條款當時制定時就沒有想著落實。為什麼不想落實還要制定出來？原因是人類文明代表普世價值的一些東西誰都不能公開否認，變成文字時沒有人敢說不能寫，這包括言論自由、結社自由、民主選舉、司法獨立審判等。但這卻是這部憲法的生命力所在，因為它為我們平穩地進行改革提供了條件。許多國家的變革需要「修憲」甚至「立憲」，但我們要做到只是落實已有的憲法而已，至少相對長一段時間可以這樣。現在這個時候，真正落實憲法，實際是要我們回到人類文明的基本價值、普世價值上來做事，而不能再偷梁換柱。否則，不僅憲法沒有生命力，政權也沒有正當性和權威性。比如我們談人大選舉，人民代表大會制度是憲法規定的基本制度，但如果人大代表不是真正選舉出來的，就不能真正獲得人們的尊重。過去大家很尊重你，因為人大代表是一個身份和榮譽，黨、領導人對你重視，你是名流，這就夠了。現在大家看到人們的觀念發生了一個大變化，人大代表和政協委員的被尊重程度遠遠不如過去，大家不再把你當一回事了。為什麼？因為你不是大家真正選出來的，憑什麼說你是人大代表我們就要尊重你。如果人大選舉辦法不真正落實，未來的人大代表越來越失去它在普通人心目中的正當性。所以第一點，落實憲法涉及政黨、政權的正當性和權威性。

第二，憲政是民主的基礎。廣義的民主制度包括憲政，狹義的民主主要是選舉領導人的問題。如果沒有憲政，就不可能有真正的民主。從古希臘到現在，所有思想家都擔心民主會變成「多數人暴政」，這是人們對民主最大的恐懼。怎麼來防止多數人暴政？就是實行憲政，讓法律變成最高的統治者，所有的人都在法律下行事。民主只有建立在憲政基礎上才能防止多數人暴政。這是從理論而言的。現實看，如果未來選舉，選下來的人不服氣怎麼辦？不離開辦公室怎麼辦？如果沒有憲政，如果人們沒有法治的基本理念，如果法院不能獨立審判，就沒有辦法解決這些問題，就可能出現內戰。我們知道美國大選結果即使有爭議，法院判決後當事人都得服從，如當年小布希和戈爾競選時發生的事情；台灣也是這樣，有爭議，法院說了算。從西方國家歷史來看，都是先有憲政後有民主。英國在1688年實行了君主立憲，確立了憲政體制，當然也不是說之前完全沒憲政。但英國真正的民主化從1832年的改革開始，把選舉人擴大到成年男性的10%，然後又幾次擴大選舉人範圍，一直到1928年所有成年婦女獲得平等選舉權，有近一百年的歷史。

我對中國未來30年改革的一個設想，首先是真正落實憲法、憲政、法治，然後才能夠走到健康的民主道路上，而且我認為前15年應該以憲政作為主要任務，後15年應該以民主作為一個主要目標。而在落實憲政當中，有很多事情需要具體措施，不能泛泛而談。比如司法獨立問題，憲法第126、131條規定了法院的獨立和檢察機關的獨立。問題是，如果不改變法官的任免體制，如果法官的職位安全得不到保護，實行司法獨立不太可能。美國大法官，總統有權任命，但任命後就是終身的，總統沒有權開除他，如此就有獨立性了，總統任命的法官上去也可以完全偏離總統的意志。如果法官像政府官員一樣完全由我們組織任命，可以隨時撤換，司法獨立一定是假的。未來法官本身的資格任命，我們可以模仿美國，黨組織任命法官，但任命以後是終身的，不能再去開除他、免他，除非他自己犯了罪，或做了違反社會道德的事情。我認為在民主之前先建法治先建憲政是最重要的。

第三，實現憲政對所有人都有好處，或者說，是所有人的利益所在。我最近一直宣傳一個觀點，在現在這個體制下，有特權的人面臨的風險更大，一般老百姓只要不「犯上作亂」，基本的人身安全也許不是大問題。恰恰是當官的、有特權的人，他們的基本安全最沒有保障。用另外一句話說是，現在的政府官員是有特權沒人權。有特權可以享受當下的好處，沒人權就是未來的安全得不到保證。

西方國家最初為什麼會實行憲政？不是老百姓要實行，而是既得利益有特權的人要實行憲政。為什麼他們要實行憲政？因為沒有憲政時他們相互傷害，比如英國貴族，他們的權利不斷受到國王侵害，每一次戰爭都是你死我活的較量，最後他們認識到用憲政，都按一個規矩去辦，對所有貴族都好。對今天的中國而言，這對我們非常重要。現在當官是一個高危職業。他們應該認識到，即使用特權的手段得到既得利益，以後也需要法律保護。現在當官任期有限，副部長60歲，部長65歲，去職之後，你的生命、安全、財產怎麼保護？如果不搞憲政，最可能危害到的是他們。如果新一代的官二代要掠奪，也只能掠奪老一代的官二代，因為老百姓沒什麼好剝奪的了，最後只能剝奪他們自己了，也就是相互剝奪了。所以必須要認識到實行憲政對他們來講最迫切，比我們老百姓還要迫切。當然，許多人認識不到這一點，人類犯錯誤的一個重要原因是無知。

第四，私有產權是市場經濟的基礎，也是公民自由的保障。這方面，研究法律的跟研究經濟的人分歧不大，但搞其他的，對產權的非議就比較多。我們必須認識到，如果私有財產得不到有效保護，人們的基本自由和安全就沒有保障，民主一定會變成暴政，我們也不可能建立真正的市場經濟。重慶過去幾年中發生的事，最近曾成傑死刑案件等等，威脅到的不是少數企業家，而是每個人的生命與自由。

保護私有產權，需要落實憲政。私有產權的保護，憲法已有明確規定，但真正要落實還有很長的路要走，包括普通人的觀念轉變。最有效的辦法是從糾正錯案做起，比如現在經濟犯罪案中審判之前就拍賣資產的問題，重慶事件中的冤假錯案問題，需要通過司法程序糾正，一些官員和法官應該承當相應的法律責任，以儆效尤。2006年在治理整頓時發生的「鐵本事件」，也是一個典型案件。21世紀發生這樣的問題，我覺得很可悲。但如果重新審理，糾正了錯誤，就會對產權制度的建立產生巨大的推動作用。落實產權問題，一定要通過一個一個案例去做，包括對行政訴訟法的利用，如果法律允許做事的權利政府部門不予批准，受害人就應該向法院起訴。我們的社會需要這種「較真的」人，這種情況下起訴政府部門不僅是個人和公司的權力，也是他們的社會責任。也就是說，建立產權制度是每個公民的責任，因為它關乎每個公民的利益。如果大部分人能積極行使憲法和法律賦予的權利，這個社會就有希望往好的方向發展。

財稅改革須保障納稅人權利

李煒光

（天津財經大學教授）

我是研究財政稅收的，就財稅方面如何落實憲法精神談一點自己的看法。

目前，我國社會出現了納稅人權利意識普遍覺醒，與政府的財政權力沒有得到有效制約之間的緊張局面。一方面，隨著經濟的發展、個人財富的積累和社會進步，私人財產權逐步確立，公民作為納稅人身份的權利申張越來越強烈，這是近幾十年來沒有過的；另一方面，社會上也有某種力量在逆這一潮流而動，極力維護國企和資源價格的壟斷，公民個人和民營企業的權利得不到應有的尊重和政策關照，行政部門的財稅自由裁量權得不到有效制約、人大對財政預算事項的決定權和監督權不到位等等。這使我感到，財政的確是一個政治問題，而不是許多人所理解的，屬於單純的經濟和技術的問題。

以財政社會學的觀點來看，財政是連接整個社會的政治、經濟、社會三大子系統的媒介，因而財政的危機便很容易表現為整個社會的危機。財政具有決定一個國家的性質、形式和命運的神奇力量，或者說，國家收錢（徵稅）、分錢（配置）和花錢（用稅）的方式變了，這個國家就會隨之發生改變。所以每當社會轉型的關鍵時期，財政問題便會突顯出來。我們當前正處於這樣一個時期。這種情況可以反映在財稅改革的很多方面，比如個人所得稅法的調整和修改、房屋稅改革、「營改增」改革、預算法修訂、央地分稅制的完善、土地財政和地方政府債務，等等。在當今中國，新舊兩種力量在財稅問題上較勁，無處不在博弈糾結之中，交鋒有越來越直接和白熱化的趨勢。

中國近些年來的民間反拆遷行動、財政信息公開和公民參與式預算的試驗，以及某種新稅醞釀過程中民間強烈的意願表達等等，都可以看作當今中國的納稅人運動，它是符合憲法精神的，以自發的維護私有財產權為基本特徵，是護憲的而不是違憲的。我認為，這是我們國家由傳統國家向現代稅收國家演進的一個關鍵的歷史時刻。在這個時刻，國家應該順應潮流，推動預算民主和稅收法治化的進程，通過財稅改革促進我國憲政改革，這才是一個現代民主法治國家的本分之所在。

去年，預算法修改稿經過了全國人大常委會的第二次審議，準備徵求意見後即提交全國人大常委會三審通過。由於預算法修改稿還存在不少問題，部門立法傾向比較嚴重，不合於現代法治精神的條款未得到糾正，我參加了由上海金融與法律研究院主辦的研討會，與上海的韋森教授、蔣洪教授，以及北京的王雍君教授、施政文教授等學界同仁聯名給全國人大常委會寫信，要求暫時中止對這一稿草案的審議，並提出了許多具體的修改意見，到年底時接到通知，說我們的建議被採納了。這是一個好現象，說明我國決策層面在預算立法這樣的大問題上是持謹慎態度的。這也算是一次民間推動憲政改革的一種努力吧。在共識還沒有達成的情況下，將所爭議的問題暫時擱置，待時機成熟時再議，是明智的選擇。

一屆全國人大上，代表們舉手表決通過國家決算和國家預算的決議。

目前中國財稅與憲政的關係，大致可以歸納為以下幾條：

第一，在徵稅和用稅的過程中，納稅人權利被侵害、被剝奪的問題依然存在，沒有得到法律的充分保障。以市場經濟和公共財政的眼光看問題，財產所有權應該置於稅收之前，徵稅要首先得到納稅人的同意，這就要建立一整套憲法的和法律的程序予以保障。所謂「無代表不納稅」，講的就是這個道理。約束不住政府徵稅的權力，人民便無自由可言。

第二，人民代表大會的職責和權利不到位，在稅收立法權歸屬和預算法修改這樣的涉及國本和每一個公民切身利益這樣的大事上，經常聽不到人大的聲音。憲法規定，全國人大是最高國家權力機構，而權力，則是歸全體人民所有的，但人大本身的改革直到現在還不到位。治稅權實際上掌握在政府手裡，預算審批還是每年走過場，人大的「橡皮圖章」形象還未徹底改觀，財經委的成員基本上還是由一些退休官員擔任，這樣一個機構和這些人能承擔起為財稅立憲這樣的歷史責任嗎？在今年「兩會」上，人大收回稅收立法權問題曾備受社會關注，從表面上看似乎大家沒什麼爭議，但一往實踐層面上落實問題就出來了。目前我們國家最大的主體稅種——增值稅，還是以國務院暫行條例的形式存在著，已經很不合適，其他流轉稅都是這樣，沒有經過人大的審議批准，沒有履行必要的法律程序。這種情況若是放在二十年前，甚至十年前還是可以理解的，現在就不能理解了，無論從法理上、從改革發展的需要上，還是從社會共識上，無論從哪個方面說都說不過去的。

第三，我國政府擁有大部分稅種的實際徵收權，以及預算過程的絕大部分權力，而且這些權力缺乏制約和外部監督,立法權上有僭越的問題，執行權上有自由裁量權過大的問題,這與憲法精神是不相合的。有些稅費的徵收和使用權甚至超出了財政部門，由其他一些部門行使，很不規範。當徵稅的權力全部或大部實際掌控在政府手裡的時候，增稅的衝動便很容易變成現實，在缺乏權力制約的情況下，導向重稅就是必然。連續十幾年「重稅主義」的盛行，使得財政收入脫離經濟發展而獨自超常增長；接下來，不斷增長的政府收入又推動著政府支出的不斷增加，一個規模和職能越來越大的「無限政府」於是就會形成，這個龐然大物對稅收的需求只會更大更驚人。由於缺乏制約和現代政府會計制度不健全，政府的「家底」也成了一個說不清楚的問題，一直到現在，都沒能向社會提交一份真實、完整的資產負債表，這對一家公司來說都是不可思議的，何況這麼大一個國家？

第四，發生了比較嚴重的資源錯配和資源浪費的問題。由於缺乏公共選擇或民主監督機制，財稅的決策權過於集中以及制度的疏漏，財政資源錯配和浪費的問題有加重的趨勢，常見的公共服務不到位、工程質量事故和數量巨大的官員貪腐行為就是例證。

公共支出具有強烈的公共服務性質，政府不能把錢花在與公共服務無關的方面，不能索取市場價格，不能追求市場盈利，或者說，一切與市場盈利有關的領域，都不屬於公共支出的範圍，政府都不應也不能介入。然而，從4萬億財政資金大量進入國企可以看出，這樣的底線還遠沒有建立起來。我國至今還沒有建立起公共支出的績效評價資料庫，財政資金使用績效的相關數據收集、積累得還很不充分。財政部門雖然制定了一些財政支出績效的評價辦法，如國庫集中支付制度和單一帳戶體系等，但在法律約束力等方面顯得還比較弱。

財政專項和地方舉債過程中腐敗問題嚴重，更是無需論證的問題。一位地方人大的有識之士曾跟我說，公眾指稱政府腐敗，多盯著「三公」不放，其實那裡的問題有限，真正的「大老虎」，在地方融資平台和數額巨大的項目中，體制內，此為不可多言的公開秘密。陽光之下或黑暗之中，隱藏著多少罪惡？

第五，財政體制，更是立憲的核心問題。現在最大的問題是憲法和法律在各級政府承擔的公共責任（也就是人們常說的「事權」）上未做清晰的規定。一般來說，越接近於基層社會的政府，其所承擔的公共服務的責任就越重、越直接，就應根據法律所確認的公共責任賦予這一級政府權力，隨之在收入來源劃分上作相應的資源配置。現在地方政府在資源支配總量上並不比中央政府少，甚至有所超出，有人就認為分稅制並沒有影響地方財政來源與公共服務的匹配。實際情況是，相當大一部分資源是通過財政專項轉移下來的，所謂「跑部錢進」就是這個意思，這個錢有項目指定的專門用途，不能挪用，地方只有使用權而無支配權，最需要公共服務的地方該沒錢還是沒錢。地方不能支配充足財源，就很容易造成資源配置不到位甚至錯配的問題，以及土地財政或非稅收入過多這類尾大不掉的問題。另外，地方擁有實際的財權和財源，預算公開、公眾參與也才有實際意義。這些問題只有通過立憲層面的改革才可能解決。

在一定意義上，稅收問題就是憲政問題。布坎南曾說，決策者也是由尋常人組成的，也就會犯尋常人的錯誤，如果不對徵稅權加以限制，政府就會走向暴政。他主張憲政規則中應包含專門針對徵稅權的內容，公民對統治者的控制和監督只能通過對其徵稅權的約束來實現。他的意思是說，如果其他各種約束都有，唯對國家的徵稅權控制不住，其他約束就很難產生實質性的作用。中國目前正處於財政尚未立憲、納稅人權利意識空前高漲的時期，所以社會矛盾表現得異常複雜而尖銳。這是一個必經的歷史階段，捅破一層窗紙，一個偉大的憲政時代便在眼前；掉頭迴轉，30多年改革開放和社會轉型之路將半途而廢。何去何從，選擇權在我每一國民之手，大是大非面前，如吳敬璉先生所說，「來不得半點猶豫」。

保障言論自由先落實消極自由

展　江

（北京外國語大學教授）

言論自由的規定，在《憲法》裡是第35條、第41條。有人半開玩笑說，中國《憲法》比美國的憲法還要好，美國憲法第一修正案規定國會不得克減言論自由和新聞出版自由；中國《憲法》第35條是消極自由（言論自由、出版自由），第41條是積極自由（公民監督國家機關和國家機關工作人員的行為）。關鍵在於能否落實。

言論自由為什麼重要？在當下中國，言論自由的價值可能體現在：在尚未落實憲政對權力進行制衡的背景之下，一定程度的已經實現的言論自由，對權力而言確實是一種制約。

根據胡錦濤2008年6月在人民日報社的講話，目前中國有三類媒體：一類是傳統的官媒，影響力和公信力已經減弱，跟社會的關係相當疏遠；第二類是都市類媒體，有一定的影響力，但目前被嚴格管控；第三類媒體是網際網路，為各種意見的表達提供了一個公共平台。中國現在還沒有建成公民社會，但有公共領域。公共領域靠的就是媒體，靠的是都市類媒體和新媒體，公民通過微博實現了比較普遍的公共參與。

憲法第35條的涉及面很廣，言論自由、出版自由、結社自由等等。特別是言論自由，在現實中已經有了，但是缺乏保障——缺乏法律的保障，言論自由忽大忽小，忽隱忽現。國際上對中國言論自由的評價很低。有一個法國的機構叫「記者無國界」，從2002年開始到現在，十來年間對世界各國新聞自由情況進行排名，叫「新聞自由指數」。從一開始130多個國家擴展到現在的將近180個國家，他們給出的新聞自由指數，中國排名最好時是倒數第9名，最差是倒數第3名。

中國的國際地位特別是經濟地位提高很快，但是言論自由在國際上的評價很低。國際上經常有人談論這個問題，但遺憾的是中國官方從來不回應不反駁，這就助長了它的影響力。我覺得中國不至於這麼差。他們是怎麼排的？根據各種指數，特別是根據對言論自由的保護還是壓制來排的。有一個說法：中國是國際上關押記者數目最多的國家。不過他們講的記者跟我們所講的記者不太一樣。他們講的記者是傳統的記者加上通過網際網路發表文章的人。而中國傳統媒體記者、有記者證的人，基本不會被抓，除非個人有職務以外的犯罪行為，被抓的更多是網際網路上的寫手，最近幾年這方面的狀況確實值得關注。我們現在對《治安管理處罰法》第25條、第42條的運用幾乎是遍地開花，在網際網路上說一點負面的東西就有可能說你散布謠言，謊報險情、疫情等，就去抓人。前幾年這個情況在北京、上海、廣州等大城市不太多見，但最近兩年尤其是今年已經有多起發生。這讓中國的言論自由在國際排名上不能提高。

我研究了一下中國關於言論自由和新聞自由現有的法律，問題出在哪裡呢？第一，憲法被虛置，言論自由、出版自由不落實（所以習近平總書記說要落實憲法）。第二，沒有新聞法，傳統媒體記者和公民記者在法律上缺乏地位。第三，我們限制言論自由的法律非常完備，從《刑法》中的刑事誹謗、誣告、侮辱罪，到編造並傳播證券交易虛假信息罪，損害商業信譽罪、損害商品聲譽罪等等，都有大量的案例。世界各法治國中屬於大陸法系的國家，雖然在《刑法》中依然保留著刑事誹謗條款，但基本上不用了，即便打刑事誹謗訴訟，最後結果一般也變成罰款和道歉，相當於民事訴訟。通過《民法通則》起訴他人破壞名譽權算是文明的行為，而最近幾年「因言獲罪」的案例層出不窮，在不少地方公權力動用《刑法》打壓各種言論，或者製造「因言獲拘」——通過《治安管理處罰法》第25條、第42條對言論者治以行政拘留。現在有一個說法：敢說話的人都在北京。

我的觀點是：改革開放以來，我們的言論自由有了長足進步，但是不穩定、不確定、不固定，必須通過憲法和新聞立法，落實和鞏固憲法賦予我們的自由，特別是消極自由。與憲法第41條規定的積極自由相比，消極自由更為基礎。消極自由聽起來不美妙，實際上這種保護性的自由比積極自由重要得多。

保障人權既是觀點問題又是實踐問題

丁錫奎

（北京莫少平律師事務所律師）

我是律師，做了一些人權方面的案子，通過案例系統地研究學習了一下關於人權方面的制度、國際公約的規定。我的一個觀點也是通常的一個理論：保障人權是最基本的憲政實踐。

「人權」兩個字雖然2004年被寫入憲法，但到現在，在很多官員的思想中仍然是一個禁忌。2010年我在福州辦「三網民誹謗案」，公安機關把公民拿的《世界人權宣言》作為罪證扣押。《世界人權宣言》明確規定各國政府有義務在學校、社會進行宣傳，以彰顯人權宣言。實際上中國共產黨提倡人權的歷史實踐很早，包括《陝甘寧邊區人權保障條例》，1940年代初期共產黨就制訂了人權保障的法律。而且《聯合國憲章》起草通過時，董必武作為當時中共政府的代表簽了字。《聯合國憲章》裡專門的人權條款，中國共產黨參與制訂了。現在有些人有這樣的思想——「人權」完全是西方概念。這是錯誤的。人權不完全是西方的概念，《世界人權宣言》裡有中國人參與起草，而且中國人的思想在裡面也得到了貫徹。當時張伯苓的弟弟張彭春作為《世界人權宣言》起草委員會的副主席發揮了很大作用，體現了中國的文化價值理念。「人權」兩個字不僅僅是西方的，而是普世的，包含了中國的價值觀。

張彭春（1892-1957），1947年7月任聯合國安理會中國代表，1948年任聯合國人權委員會副主席，參與起草《世界人權宣言》。圖為張彭春（前左）與主持起草《世界人權宣言》的聯合國人權委員主席羅斯福總統夫人（前右）在一起。

我覺得，人權觀念沒有普及與咱們的撥亂反正沒有到位有關係，30多年前的撥亂反正主要解決了一部分被打倒的人恢復權利的問題，而沒有解決執政理念和人權觀念問題。文革中對人權的破壞實際上是階級隔離，工人階級和農民階級也通過戶籍進行了階級隔離，貧下中農和地富反壞右通過劃分階級成分進行隔離。這比賤民制度和種族隔離還要落後，因為賤民制度和種族隔離是歷史形成的，沒有辦法，而且已經得到了改正，而階級隔離是人為破壞人權的制度。現在隨著經濟發展，戶籍制度越來越淡化，對子女設籍制度也進行了改革，有所好轉，但隔離還沒有完全打破。

咱們國家簽訂了《公民權利與政治權利國際公約》，到今年已有15年。公約簽訂後，在國內沒有宣傳，不是專業人士根本不知道。根據國際公約的規定和國際法的原則，一個國家簽署了公約，雖然沒有批准，但要為批准做準備，國內的執政理念、執政政策要向公約的原則精神靠攏，從而做批准的準備。我們從第一年到第15年是怎麼準備的？這關係到國家的國際誠信問題。關於經濟社會權利公約，已經加入了，已經批准了，現在落實得怎麼樣？如果不落實這些公約，國際信譽就不能提高。我希望大家推動人權公約的批准和落實，因為人權實踐是最基本的最起碼的憲政實踐。

關於我國已經批准加入的國際公約效力問題，比如《反酷刑公約》，有的學者主張公約不能直接在國內援引實施，必須通過制定國內法進行實施，我認為這種觀點是錯誤的。首先，我國法律並沒有這樣作出規定；其次，我國批准國際公約後，並沒有立即制定相配套的國內法，這也說明公約是能夠直接援引的。否則，如果堅持上述觀點，既不許可援引，又不制定配套法規，就是陷我國政府於不義，批准國際公約不是兒戲，條約必須履行，否則就是拿國家的信譽開玩笑。

實施憲法意味著什麼

張千帆

（北京大學憲法學教授）

憲法到底要不要實施？實施憲法到底意味著什麼？憲法能為平民百姓做什麼？我們實施憲法，當然不是實施美國憲法或是哪個外國的憲法，而是中國自己的憲法，是執政黨1982年主導制定的憲法，這怎麼能反對呢？

八二憲法第二章規定了公民權利，第三章規定了國家結構，雖然不是沒有瑕疵，但總體上是好的，只不過實踐中沒有這麼做。憲法第34條規定了民主選舉，第35條規定了言論自由，第36條規定了宗教信仰自由，以及後面國家機構規定的人大機構、行政機構、審判獨立等。這就是八二憲法。後來經過了四次修正，應該說越改越好了，依法治國、法治國家、人權保障、私有財產保護這些現代憲政基本原則都進去了。

八二憲法概括來講有三個方面，這些現在來看應該算是常識：民主、法治、人權。一是民主，具體體現為人大選舉，包括人大的議事規則、程序，對行政的監督、官員財產公開等。這些議題能不能講？現在顯然是可以講的。二是法治。1999年憲法修正案明確規定了，法治當中包含了司法獨立、審判獨立的內容。三是人權保障，包括各種權利——人身權、財產權、言論自由，政治權利也是一種人權保障。凡是憲法明確規定的，都可以講啊。憲法就是這些內容的總括。我們把這點明確了，絕大多數老百姓甚至官員都可以接受。我們可以多做一些宣傳，告訴他們憲政不僅對老百姓好，對官員也好，憲法也保障他們的人身權、合法的財產權、言論自由。現在「雙規」的時候，經常發生刑訊逼供，甚至上吊、跳樓、被自殺……他們的基本權利也得不到保護。張維迎教授說得非常到位：「中國官員有特權，但沒人權。」

憲政是什麼？憲政就是落實憲法的這些規定並以此約束政府權力。有一個不合邏輯的觀點，那就是把憲政與憲法截然分開：一方面，說憲政是不合中國「國情」的西方模式；另一方面，又不敢公然反對現行憲法。這種立場是十分荒誕的，因為憲政無非是憲法的實施，反憲政必然意味著反憲法。至少是否定憲法的法律效力，要把憲法淪為無需落實的政治口號、說了不算一紙空文。這種主張的實質是憲法虛無主義。其潛台詞是中國實際上並沒有什麼憲法，國家權力不受任何法律約束。這種立場顯然是錯誤和有害的。

就和法治是依法治國一樣，憲政就是依憲治國、依憲執政。事實上，憲政是法治的題中之義，因為法治中的「法」顯然也包括憲法，而依憲治國、用憲法規範政治權力的運行，即為憲政的經典定義。根據美國詞典定義，憲政就是「政府權力受到統治者必須服從的法律體系之分配和限制的政體」。由此看來，憲政無非就是憲法獲得實施並有效約束政治權力的一種狀態。在2012年12月4日舉行的八二憲法頒布30周年紀念大會上，習近平總書記強調「憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施」，正是迄今為止呼籲憲政的最強音。

從歷史視角看落實八二憲法

秋　風

（北京航空航天大學教授）

最近這些年我研究歷史，我想從歷史角度看看八二憲法為什麼在我們這個時代非常重要，落實憲法為什麼是我們這個時代最重要的政治主題。

我分兩部分講：第一，從歷史看一下八二憲法的歷史意義，即如何定位八二憲法。

中共建政60多年，可以分成三個階段，以三部憲法作為標誌：第一個階段是1949年的《共同綱領》，第二個階段是五四憲法階段，第三個階段是八二憲法階段。這三部憲法在很多地方有連續性，因為不管怎麼變化都是共產黨占據著主導的、絕對的地位。但若我們對憲法的內容以及它所涉及的政治結構做一個分析，會發現這三個憲制之間有很大區別，我想這是我們理解60多年政治的一個視野。

八二憲法的意義究竟何在？就這個問題我談遠一點。中國政治過去的兩千多年，每一個王朝都會經歷非常重要的轉折，轉折第一次就發生在西漢，陸賈和漢高祖有一段對話：馬上打天下，不能馬上治天下。這應該是中國歷史上關於政治演變的一個最重要的命題，也就是說，任何一個王朝都不能夠迴避這樣一個轉折，用我們現在的話來說是由「革命黨」變「執政黨」。革命黨是打天下，是上馬用武力、暴力奪取政權；執政黨是下馬治天下。這提出了人類政治周期性演變的基本規律。以此模式看八二憲法，八二憲法基本是一個「下馬治天下」的基本宣言。

毛澤東時代的特點是坐天下時還以打天下的姿態治理天下，還是以革命黨的心態治國。所以50、60、70年代政治最重要的口號是「繼續革命」，這是人類歷史上很罕見的，奪取政權了，就要踏踏實實地坐天下，用和平的辦法、用法律治理天下。而毛不一樣，毛的想法為奪取政權的時刻其實是繼續革命的開始，以前的革命只是小範圍的革命，現在坐天下，就在全國進行廣泛深刻的革命，從政治革命到社會革命、文化革命，到心靈深處的革命，一輪一輪掃蕩所有人，這是人類歷史上非常罕見的做法。事實證明這條路走不通，導致全國人民都不能夠忍受，所以才有了鄧小平的改革，有了八二憲法。八二憲法最重要的職能是宣布了「繼續革命」的結束。

所以，拿八二憲法和五四憲法、《共同綱領》做一個對比，最重要的變化是放棄了革命。以前的憲法第一句話都是革命敘事，都是共產黨領導人民進行了艱苦卓絕的革命。八二憲法第一句話不是，而是「中國是世界上歷史最悠久的國家之一。中國各族人民共同創造了光輝燦爛的文化，具有光榮的革命傳統。」以前是革命，通過革命奪取政權。現在是這個國家比我早，沒有革命時就有這個國家，現在只不過繼續統治這個國家，這是統治心態的一個巨大轉變，所以把八二憲法放在共產黨政治演變的過程來看意義非常巨大，其意義是共產黨已有革命黨向執政黨轉變的決心，這是八二憲法的歷史意義。

第二，八二憲法的政治價值。一套憲法肯定有其政治價值，依據政治價值設置結構，規範與政治有關的行為，包括用價值來塑造一個社會。美國憲法有它自己內在的一套價值，大清的「憲綱」有它自己的一套價值，中華民國憲法有它自己的價值，同樣的，《共同綱領》和五四憲法也有它獨特的政治價值。那八二憲法的政治價值是什麼？我給它的一個簡單概括是——一個政治轉型的綱領，簡單說是一個過渡性的憲法，是一個轉型憲法。

若要清楚八二憲法的政治價值，首先要探清當初立憲的政治意圖，當時制定這個憲法目的究竟想幹什麼？當初立憲者是怎麼想的？根據文獻，談得最多的是避免文革再發生。其實含義是避免50、60年代那種繼續革命的事情、現象繼續發生，這是八二憲法最重要的政治價值取向。如果用這樣的標準來衡量，回潮毛澤東時代的很多做法就是違憲的，違反八二憲法立憲意圖。那個意圖是大家都經歷了文革的混亂和災難，所以有了共識，這是八二憲法當初為什麼能順利通過的心理基礎：大家再不願意50年代階級鬥爭的那種瘋狂以及文革再度出現。所以守護八二憲法就是反對階級鬥爭重新出現，反對文革式的話語、做法和心態重新出現，這是我們通過立憲意圖能夠確定的八二憲法的一個基本政治價值。

通過過去30年憲法修訂也可以確定它的政治價值。憲法經過了四次修訂，我們把這四次修訂的條款做仔細對照，能清楚看到它有一個明確的政治價值，這個政治價值跟剛才的立憲意圖是一致的，所有修訂就都圍繞一個目的：避免原來的繼續革命重新出現，然後引入一個現代的基本憲法設置，比如法治、民主，變化特別大的是關於私人產權的保護。原來的憲法，看《共同綱領》、五四憲法，跟世界上其他國家憲法文本結構比較，最大區別是有一大套關於經濟制度的條款，要確立公有制。看30年來的歷次修訂，這個地方修訂的幅度最大，由此逐漸確立了私人產權保護原則。其他方面也是，比如關於法治的表述也有逐漸的變化，關於人大的權力、法院的審判獨立性等，所有這些條款的變化都有一致而明確的方向——保護人權，增進民主。這是它確定的方向。

通過這兩點能夠確定它的政治價值，守護八二憲法是守護1982年制定憲法時中國人的共識。我們討論有沒有改革共識，也許可以談另外一個詞：「八二憲法共識」。這個憲法凝聚了當時中國人的基本共識，是以一個憲法的形式確認下來的，而且這個共識在過去30年，通過憲法修訂、政策調整，確實在規範並且指引著中國政治、中國社會的發展，過去30年都是在憲法的框架下走，現在也應該繼續沿著這個方向走，在八二憲法的精神指引下往前繼續推進，也就是說中國的轉型完全可以沿著八二憲法劃定的方向往前走。

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