來源：外交事務
作者：麥可·本農（Michael Bennon）弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）
譯者：聽橋
今年是中共國國家主席習近平提出「一帶一路倡議」十周年，這是人類歷史上規模最大、最雄心勃勃的基礎設施開發項目。中共國通過該計劃向一百多個國家提供了超過一萬億美元的貸款，令西方在發展中世界的支出相形見絀，並引發了人們對北京的實力和影響力擴散的焦慮。
許多分析人士認為，中共國通過「一帶一路倡議」提供的貸款是一種「債務陷阱外交」，旨在賦予中共國影響其他國家的能力，甚至攫取這些國家的基礎設施和資源。2017年，斯里蘭卡未能支付陷入困境的漢班托特（Hambantota）港項目款，之後，作為重啟債務談判協議的一部分，中共國獲得了這處地產九十九年的租約。該協議在華盛頓和其他西方國家首都引發了關切，北京的真正目的被認為是要獲得整個印度洋、波斯灣和美洲戰略設施的使用權。
但過去幾年裡，有關「一帶一路倡議」的不同面貌浮現了。許多中資基礎設施項目未能獲得分析師預期的回報。而且，因談判這些項目的政府往往同意為貸款提供擔保，它們發現自己背上了巨額債務負擔：無法確保未來的項目獲得融資，甚至無法償還已累積的債務。不只斯里蘭卡如此，阿根廷、肯亞、馬來西亞、黑山、巴基斯坦、坦尚尼亞和其他許多國家也如此。西方面臨的問題與其說是中共國將獲得發展中共國家的港口和其他戰略性資產，不如說是這些國家將背負危險的債務，被迫轉向國際貨幣基金組織和其他西方支持的國際金融機構尋求幫助，以償還它們的中共國貸款。
在許多發展中共國家，中共國已被視為貪婪而頑固的債權國，與過去幾十年裡設法收回壞帳的西方跨國公司和放貸機構沒有什麼不同。換言之，作為一個掠奪成性的放貸方，中共國非但遠未開闢新的領域，反而似乎照搬西方投資者用爛的套路行事。但這樣做，北京蒙受的風險是，可能疏遠它本來打算通過「一帶一路倡議」爭取的國家，並揮霍其在發展中世界的經濟影響力。還可能惡化新興市場的一場已經令人痛苦的債務危機，這場危機可能導向許多拉美國家在1980年代經歷過的那種「失去的十年」。
為避免這一可怕的結果到來，也為避免支出西方納稅人的錢以償還中共國壞債，美國和其他國家理當推動基礎廣泛的改革，這將加大利用國際貨幣基金組織和其他國際金融機構的難度，向尋求救濟金的國家施加更嚴格的標準，並要求包括中共國在內的所有成員國在提供貸款方面提高透明度。
艱難的討價還價，疲軟的市場
1970年代，哈佛大學經濟學家雷蒙德·弗農(Raymond Vernon)觀察到，西方投資者在發展中共國家談判交易時占據上風，因為他們有建造工廠、道路、油井和發電廠的資本和技術，而那正是貧窮國家迫切需要的。因此，他們能夠達成對自身非常有利的協議，將相當多的風險轉嫁給發展中共國家。而一旦那些項目完工，實力的天平就發生了變化。新的資產無法被帶走，於是發展中共國家有更多籌碼，可以重新談判債務償還或所有權條款。在某些情況下，有爭議的談判導致國有化或主權違約。
類似劇情也在若干「一帶一路倡議」沿線國家上演。中共國投資的大型項目形成了令人失望的回報，或未能激發決策者曾經預期的那種基礎廣泛的經濟增長。一些項目遭到了土地和生計受到威脅的土著社區的反對。還有一些項目毀掉了環境，或因為低劣的中共國建造質量而經歷了挫折。除掉這些問題，圍繞中共國傾向於使用自己的工人和分包商建設基礎設施，從而排擠本土同行的做法，還存在著長期爭議。
但迄今為止，最大的問題是債務。在阿根廷、衣索比亞、黑山、巴基斯坦、斯里蘭卡、尚比亞和其他一些國家，昂貴的中共國項目已將債務與國內生產總值之比推升至不可持續的水平，並形成了國際收支危機。在某些情況下，政府同意彌補任何收入缺口，提供主權擔保，迫使納稅人為失敗的項目買單。這些所謂的或有債務往往對公民和其他債權方隱瞞，掩蓋了政府負有償付責任的真實債務的水平。在黑山、斯里蘭卡和尚比亞，中共國與腐敗或威權取向的政府達成此類協議，然後將債務留給了不那麼腐敗的更民主政府，讓它們承擔擺脫危機的責任。（或有債務，指因過去的交易或事項可能導致未來產生的潛在負債。——譯註）
2023年5月，肯亞首都奈洛比附近，一條中共國提供資金的鐵路。
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國有企業擔負或有債務，並非「一帶一路倡議」所獨有，也可能困擾私人融資項目。「一帶一路倡議」債務危機的不同之處在於，這些或有債務是欠中共國的政策性銀行而非私人企業的，而且中共國正在展開雙邊債務重新談判。北京顯然還在進行艱苦的談判，因為「一帶一路倡議」國家越來越多地選擇接受國際貨幣基金組織的紓困資金，儘管它們往往附帶著苛刻的條件，而不是試圖通過談判從北京方面獲得進一步救濟金。近年來，國際貨幣基金組織介入支持的國家包括斯里蘭卡(2016年15億美元)、阿根廷(2018年570億美元)、衣索比亞(2019年29億美元)、巴基斯坦(2019年60億美元)、厄瓜多(2020年65億美元)、肯亞(2021年23億美元)、蘇利南(2021年6.88億美元)、阿根廷(2022年440億美元)、尚比亞(2022年13億美元)、斯里蘭卡(2023年29億美元)、孟加拉國(2023年33億美元)。
其中一些國家在國際貨幣基金組織新的信貸安排到位後不久就恢復了償還「一帶一路倡議」債務。例如，2021年初，肯亞試圖通過談判推遲支付一個陷入困境的鐵路項目的利息，該項目由中共國提供資金，連接奈洛比和肯亞在蒙巴薩的印度洋港口。但在國際貨幣基金組織4月批准了一項23億美元的信貸安排後，北京方面開始拒絕向肯亞其他中資項目的承包商支付款項。結果，肯亞分包商和供應商不再收到付款。當年晚些時候，肯亞宣布不再謀求中共國延長債務減免期限，並為該鐵路項目償還了7.61億美元的債務。
對肯亞和發展中世界的其他國家來說，風險是巨大的。這一波債務危機可能比以往嚴重許多，給一些本已脆弱的經濟體造成持久的經濟損害，並使它們的政府陷入曠日持久、代價高昂的談判當中。麻煩超出了這樣一個簡單事實，即每一美元用於償還不可持續的「一帶一路倡議」債務，都意味著有一美元無法用於經濟發展、社會支出或對抗氣候變化。
在當今新興市場債務危機中，頑固的債權方不是對沖基金或其他私人債權方，而是全球最大的雙邊放貸機構，在許多情況下，還是債務國最大的貿易夥伴。隨著私人債權方越來越清楚地意識到向「一帶一路倡議」國家提供貸款的風險，這些國家會發現自己被困在了爭吵不休的債權方當中，且無法獲得維持本國經濟正常運轉所需要的資本。
隱匿的數字
北京對「一帶一路倡議」有多重目標。首先，它尋求幫助中共國企業(主要是國有企業，但也有一些私人企業)在海外賺錢，以維持中共國龐大建築業的周轉，並保住數百萬中共國工人的工作。毫無疑問，北京還有外交政策和安全上的目標，包括獲得政治影響力，在某些情況下是確保獲得戰略設施。北京實施的大量微不足道的項目暗示了這些動機:不然，為什麼要為剛果民主共和國或委內瑞拉這樣政治風險巨大的國家的項目提供資金？
但有關債務陷阱外交的指責是言過其實的。中共國的放貸機構最有可能只是做了糟糕的盡職調查，而不是故意要讓借款方陷入債務泥潭，以求獲得地緣政治上的讓步。「一帶一路倡議」貸款由中共國國有銀行通過中共國國有企業向借款國的國有企業發放。合同是直接談判達成的，而非通過公開招標，因此它們缺乏私人融資和公開採購的好處之一:一個透明的市場機制，以確保項目在財務上是可行的。
結果不言而喻。2009年，黑山政府就修建一條連接其亞得里亞海的巴爾港（Bar）與塞爾維亞的高速公路合同進行招標。兩個私人承包商參與了兩個採購過程，但都未能籌集到必要的資金。因此，黑山轉向中共國進出口銀行，後者並不認同市場的擔憂，目前這條高速公路是造成黑山財政窘境的一大主因。據國際貨幣基金組織2019年估計，假如不實施該項目，該國的債務占國內生產總值之比將只有59%、但相反，那年該比率預計將上升到89%。
並非所有的「一帶一路倡議」項目都表現不佳。如同其他「一帶一路倡議」項目那樣，擴建希臘最大港口的比雷埃夫斯港口項目實現了北京承諾的雙贏結果。但許多項目已令一些國家飽受沉重債務負擔之苦，並對與中共國進行更深層次接觸持謹慎態度。在某些情況下，談判達成協議的領導人和精英階層獲益了，但更廣泛的人群卻沒有。
換言之，中共國的「一帶一路倡議」確實給西方國家帶來了難題，但主要威脅不是戰略上的。相反，「一帶一路倡議」形成的壓力可能破壞發展中共國家的穩定，轉而給國際貨幣基金組織和歐洲復興開發銀行等國際機構製造麻煩，那些國家會轉向這些機構尋求援助。
過去六十年中，西方債權方建立了巴黎俱樂部（Paris Club）等機構，處理涉及主權違約的事項，確保債權方之間一定程度的合作，並公平管理支付危機。但中共國尚未同意加入這一團體，其不透明的放貸流程使國際機構難以準確評估一個特定國家陷入了多大的麻煩。
警惕和壓力
一些分析人士認為，「一帶一路倡議」並非新興市場當前債務危機的原因之一。他們指出，埃及和加納等國欠債券持有人或國際貨幣基金組織和世界銀行等多邊放貸機構的債務，超過了欠中共國的債務，而且它們仍在爭取管控自己的債務負擔。
但這些觀點錯誤地描述了問題的特徵：成問題的不只有「一帶一路倡議」整體上的不良債務，還包括隱性的債務。根據《國際經濟學雜誌》(Journal of International Economics)2021年的一項研究，中共國向發展中世界提供的貸款大約有一半是「隱性的」，這意味著它們不包括在官方的債務統計數據中。美國經濟協會(American Economic Association)2022年發表的另一項研究發現，此類債務已導致一系列「隱性違約」。
隱性債務的第一個問題發生在一場危機形成期間，當時其他放貸機構不知道債務的存在，因此無法準確評估信用風險。第二個問題出現在危機爆發期間，當時其他放貸機構得知了這些未披露的債務，並對重組過程失去了信心。造成一場信貸危機並不需要太多的隱性雙邊債務，更不用說打破人們對化解危機的舉措的信任了。
中共國已經採取了一些緩解這些債務（隱性債務和其他形式的債務）壓力的措施。它向「一帶一路倡議」國家提供了自己的援助，通常採取貨幣互換和向借款國中央銀行提供其他過渡性貸款的形式。這些援助正在加速，世界銀行集團2023年3月發表的一篇工作論文估計，2016年至2021年，中共國用那樣的方式延期了超過1850億美元的債務。但相較於傳統的主權貸款，央行互換的透明度要低得多，這使得重組更加複雜。
中共國傾向於不披露放貸條款，不進行雙邊重新談判，這在短期內可能有助於保護其經濟利益，但也可能毀掉重組努力，因為這樣做損害了任何一次重組流程都該具備的兩大基本要素：透明度和待遇的可比性——即所有債權方將公平分擔負擔，並享有同等待遇的理念。
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歷經數十年演變後，國際貨幣基金組織向可疑的不良債務狀況注入貸款的政策已更加靈活，這樣該組織就能為債務重組提供貸款，並進行「仲裁」。但儘管在債權方是巴黎俱樂部成員、甚至是主權債券對沖基金時，國際貨幣基金組織非常適合擔任這一角色，可在與中共國打交道方面，其地位並不理想。
此外，國際貨幣基金組織和西方債權方為緩解「一帶一路倡議」國家日益惡化的主權債務危機而確立的機制是不充分的。2020年，二十國集團制訂了一個共同框架（Common Framework），意圖在國際貨幣基金組織的監督和支持下，將中共國和其他雙邊放貸機構納入巴黎俱樂部的重組進程。但共同框架並沒有起作用。衣索比亞、加納和尚比亞都已通過該機制申請救濟金，但談判進展極其緩慢，只有尚比亞與債權方達成了協議。而且，該協議的條款對尚比亞、尚比亞的非中共國官方債權方，最重要的是，對未來重組的前景來講，都是索然無味的。
根據2023年6月達成的該協議，在一項重要的「一帶一路倡議」貸款被重新歸類為商業貸款(儘管被中共國政府支持的出口信用保險覆蓋到)後，尚比亞的官方債權方債務從80億美元修訂為63億美元。此外，該協議可能只是暫時減少了尚比亞的官方債務利息支付。假如國際貨幣基金組織認定，到2026年，尚比亞經濟在該組織計劃結束時已得到改善，該國官方信貸的利率將有小幅回升。這為尚比亞政府量身打造了一套可怕的激勵機制。假如尚比亞的信用評級提高，其資金成本將上升，並可能在未來引發國際貨幣基金組織與中共國之間的摩擦。這些結果並不令人意外:共同框架提供了國際貨幣基金組織支持的「胡蘿蔔」，但缺乏對付頑固債權方的大棒，尤其是當該債權方具備中共國對借款方的地緣政治影響力時。
另一個旨在緩解「一帶一路倡議」債務危機的舉措是國際貨幣基金組織的「放貸抵減官方拖欠」（Lending Into Official Arrears）計劃。從理論上講，該計劃應該允許國際貨幣基金組織繼續向陷入困境的借款方提供貸款，哪怕雙邊債權方拒絕提供救濟金，但事實證明，該計劃也是無效的。在尚比亞，中共國持有一半以上的官方債務，這使得國際貨幣基金組織提供額外融資的風險極大。哪怕在其他情況下，中共國並不持有多數官方債務，相對於國際貨幣基金組織而言，中共國對借款方的經濟影響力也太大了。而且在試圖化解成員國之間的衝突時，該組織的工作人員和領導層總是會過于謹慎。
只要國際貨幣基金組織繼續保持這種謹慎態度，北京就會繼續利用其影響力施壓該組織支持借款方，哪怕其並不完全清楚它們欠有中共國的債務。為防止未來的債務重組變得像衣索比亞、斯里蘭卡和尚比亞正在進行的債務重組那樣具有挑戰性，國際貨幣基金組織需要進行實質性改革，加強對成員國透明度要求的執行，並採取更為謹慎的方式向負債纍纍的「一帶一路倡議」借款方放貸。這一路線修正不太可能來自該組織內部，而必須來自美國和其他重要的董事會成員國。
遲緩的學習者和迅速的放貸方
一些分析人士認為，中共國作為一個收債國正在經歷一個「學習過程」，中共國的放貸機構是分散的，建立理解、信任和有組織地應對主權債務危機的過程需要時間和合作。這意味著，在中共國成長成為新角色之際，西方債權方應該保持靈活性，同時，國際貨幣基金組織也應繼續持續開出支票。
但耐心解決不了問題，因為中共國的激勵措施(以及其他任何拒不退讓的債權方的激勵措施)與國際貨幣基金組織或希望迅速就債務重組進行談判的債權方的激勵措施不一致。所以，該組織必須嚴格執行確保成員國在其債務義務方面保持透明的要求。
此外，即使中共國的放貸格局是分散的，國際貨幣基金組織和巴黎俱樂部的成員國也應該認為中共國政府有能力組織其國有實體，並在債務重組方面提供國家層面的響應。北京似乎有能力在雙邊債務重新談判中這樣做。例如，2018年，尚比亞宣布計劃重組與中共國的雙邊債務，並因債務問題推遲了正在進行的「一帶一路倡議」項目。但在與中共國駐尚比亞大使會面後，時任總統埃德加·隆古(Edgar Lungu)轉變了態度，並表示那些中共國提供資金的項目不會中斷，這表明北京已經能夠與一些中共國的國有企業和國有銀行進行協調，以避免爆發衝突。假如中共國能夠通過雙邊途徑這樣做，它也應該能夠通過多邊途徑這樣做。
調整國際貨幣基金組織應對「一帶一路倡議」債務危機的方法的一個缺點是，它會放慢該組織的行動速度，使其無法迅速響應新的危機。這顯然是一種權衡。國際貨幣基金組織無法同時充當毫不含糊的最後放貸機構，和透明度及可比性準則的執行方。它必須能夠並且願意在其要求得不到滿足時扣留信貸援助。為該組織提供資金的非中共國納稅人不應看到自己的金錢為中共國糟糕的放貸決策買了單。
對國際貨幣基金組織有益就是對世界有益
七國集團和巴黎俱樂部成員國對解決「一帶一路倡議」債務危機有多個選擇。
首先，美國和其他雙邊債權方可以協助「一帶一路倡議」借款方相互協調。這樣做將提高透明度，加強信息共享，並使借款方能夠作為一個整體與中共國債權方進行談判，而不是進行雙邊談判。中共國秘密進行雙邊重新談判的方式不利於「一帶一路倡議」的借款方，以及包括國際貨幣基金組織和世界銀行在內的其他債權方。
其次，國際貨幣基金組織理當制訂明確的標準，陷入困境的「一帶一路倡議」借款方必須滿足這些標準，才能從該組織獲得新的信貸安排。這些標準理應由多個董事會成員國商定，以使該組織員工和領導層免受與中共國衝突的影響，中共國也是該組織一個重要董事會成員國。與「一帶一路倡議」債務有關的透明度不是這些標準理當涉及的唯一領域。國際貨幣基金組織還應制訂更加明確的標準，規定哪些「一帶一路倡議」貸款將被視為官方信貸，而不是商業信貸。中共國聲稱，一些主要的「一帶一路倡議」貸款是商業貸款，而不是官方貸款，因為它們按市場利率定價，儘管這些貸款來自國家開發銀行等國有放貸機構。
國際貨幣基金組織已逐案考慮了這些分類問題。但事實證明，這一做法是行不通的，因為它會造成類似尚比亞那樣的情況出現:相當大一部分官方債務突然在一夜之間變成商業債務，從而使中共國能夠謀求更有利的條款。國際貨幣基金組織繼續採取臨時性做法，可能會在未來的重組談判中導致類似的策略和衝突。該組織理當直接明確，在任何一個重組過程中，哪些「一帶一路倡議」放貸機構將被視為官方債權方。
根據國際貨幣基金組織最近的一些方案，借款方已繼續通過其國有企業償還「一帶一路倡議」的債務，同時在國家層面接受主權債務減免。防止這一行為的唯一辦法是，國際貨幣基金組織要求借款方在重組過程中識別並承諾將所有國有企業債務與主權擔保一併納入重組範圍。否則，「一帶一路倡議」放貸機構將根據它們是否認為通過重組或雙邊重新談判能夠獲得更好的協議，僅僅挑選自己希望納入重組的國有企業貸款。
2023年1月，埃及首都開羅以東，一處中共國建設項目。圖源：Amr Abdallah Dalsh/ Reuters
要求陷入困境的國家在獲得新的信貸安排之前滿足這些標準，將使國際貨幣基金組織少一些靈活性，並限制其快速應對國際收支危機的能力。但這將使借款方和主權金融行業在滿足該組織干預的要求方面獲得亟需的明確性和確定性。還將使該組織工作人員和領導層免於在每次債務重組期間與中共國反覆發生衝突。
毫無疑問，一些人會將這樣的改革措施厘定為「反華」。但事實上，那些措施只是保護主權債務重組透明度和可比性原則所必需的步驟。當西方國家處於危險之中，它們必須能夠維護基於規則的國際秩序的關鍵要素，同時仍然與中共國合作，中共國是該秩序的重要一員。
最後，這些改革措施是保護國際貨幣基金組織免受「一帶一路倡議」債務危機影響的唯一途徑。圍繞「一帶一路倡議」債務的衝突將繼續妨礙減免債務的努力，損害負債纍纍的發展中共國家的經濟健康和國際貨幣基金組織的效力。只有經過改革的國際貨幣基金組織才能扭轉這一損害：對發展中共國家和該組織自身的損害。
[本文第一作者是史丹福大學弗里曼·斯伯格里國際問題研究所民主、發展與法治研究中心全球基礎設施政策研究倡議(Global Infrastructure Policy Research Initiative)大學研究學者和幹事。第二作者是史丹福大學弗里曼·斯伯格里國際問題研究所高級研究員。本文原題「China’s Road to Ruin」，見於《外交事務》2023年9/10月號，8月22日發布。正文中的超連結為原文所有。譯者聽橋，不保證術語理解準確，並對原文有多分段。]