Stephen Miran現在是川普首席經濟顧問，這篇文章寫於2024年3月，分析了美聯儲獨立性弊端及其改革建議，其中有不少真知灼見，也有不少政治意圖明顯的建議，編譯出來，供有心者參閱。
內容概要：
獨立性問題
近年來，美聯儲多次失誤，引發嚴重經濟後果，其獨立性受到質疑。美聯儲超越傳統技術職能，職能擴展到信貸分配、銀行監管等政治化領域，還介入高度政治化議題，且政策問責機制幾乎缺失，現有治理結構缺乏負反饋機制，糟糕決策對領導層無實際後果，導致獨立性成為維護現狀的保護傘。
改革建議
1.增強政治問責與制衡：縮短聯邦儲備委員會治理委員會成員任期，明確其為總統服務，禁止行政部門與美聯儲之間的"旋轉門"現象。提升聯邦儲備銀行影響力，其治理委員會由各州州長任命，讓聯邦儲備銀行領導層在每次聯邦公開市場委員會會議上投票，平衡白宮對美聯儲理事會的控制。
2.調整職責分配：將信貸分配和銀行監管等政治化職責從聯邦儲備委員會治理委員會剝離，交由總統任命的新機構直接監督，使其與行政部門的財政職能一致。
3.優化貨幣政策決策機制：貨幣政策委員會需要改革以避免群體思維，確保合理決策。可通過分離董事會主席和 CEO的角色，採用相關程序確保每個委員會成員對決策的責任與其影響力相匹配，來促進觀點多元化。
4.明確危機應對職責：設立新的負責危機應對的副主席職位，在總統宣布金融緊急情況時，該副主席負責所有13(3)項目及除聯邦政府債務以外的資產購買，且需直接向總統報告，相關權力有效期為三個月，經國會授權可續期。同時，資產購買項目的設立仍需聯邦公開市場委員會投票。
5.增強美聯儲的民主合法性：將聯邦儲備銀行國有化，由轄區內州長任命其治理委員會成員，再由治理委員會任命領導層，使美聯儲系統更具民主合法性。
6.謹慎實施改革：改革需謹慎實施，避免造成市場不必要的動盪。如提前公布美聯儲治理委員會成員的人事變動，安撫市場對新成員能力和議程的擔憂；總統對董事會成員和儲備銀行領導人的新罷免權應逐步實施，現有成員任期立即調整為八年，但總統的隨意罷免權從下一任成員開始實施。
改革美聯儲治理機制，提升貨幣政策效率Daniel Katz/Stephen MiranMarch14th,2024
中央銀行的獨立性被廣泛認為是有效管理經濟的一個關鍵要素。然而，完全的獨立性與民主體制是不相容的。因此，在民主體制下，中央銀行獨立性的任何具體實例必然包含著一系列有關央行制度設計的考量。這種設計的總體目標是，讓中央銀行在免受日常政治進程干擾的情況下帶來經濟益處，同時保持民主社會所必然要求的一定程度的問責性。
美聯儲近年來的表現引發了一些疑問，即它的運作是否符合中央銀行獨立性的最佳實踐標準。美聯儲獨特的架構，包括對官員免職的保護措施、較長的任期，以及儲備銀行體系的私有制，旨在確保貨幣政策的獨立性。然而，我們的分析表明，在實際操作中，美聯儲目前的治理模式助長了群體思維，導致了重大的貨幣政策失誤，同時卻讓美聯儲得以靈活地、不明智地將其職責範圍擴展到諸如信貸配給和銀行監管等本質上屬於政治範疇的領域。
本報告認為，一個能夠在不受短期政治壓力影響下實施貨幣政策的中央銀行會帶來諸多重要益處，並且為了讓美聯儲能夠做到這一點，其治理模式應當進行全面改革。我們提出了一系列改革建議，旨在重新調整美聯儲的治理架構，以確保它繼續免受日常政治的干擾，同時增強其問責性和民主合法性。
擬議的改革措施包括：調整美聯儲理事會成員和儲備銀行領導人的任期；改變聯邦公開市場委員會（FOMC）的結構，以增強各儲備銀行的相對權力；對儲備銀行體系進行改革，在州一級層面加強問責；以及將銀行監管和危機應對等非貨幣政策職能從聯邦公開市場委員會的職責中分離出來。這些變革旨在形成更好的激勵機制，使聯邦公開市場委員會能夠在不受短期政治因素影響的情況下制定貨幣政策，部分措施是通過引入我們所稱的"貨幣聯邦主義"，來制衡美國總統完全掌控聯邦公開市場委員會權力平衡的能力。這些變革還能確保美聯儲在擁有制定有效貨幣政策所需的獨立性的同時，對民主機構負責。
引言
長期以來，中央銀行的獨立性一直被視為實現成功貨幣政策的關鍵要素。然而，中央銀行是因政治上的迫切需求而設立的機構，純粹的獨立性只存在於教科書之中。諸如"獨立性"這樣的理念通常能帶來更好的經濟成果，這一觀點在經濟學界和政策制定領域被當作公理。在實際情況中，中央銀行的獨立性旨在使其即便面臨短期的政治風雲變幻，仍能追求長期目標，但這種獨立性也可能導致權力不受問責。
然而，美聯儲近期的失誤表明，它未能實現這些目標，並帶來了相應的經濟後果。2008至2009年金融危機後，美聯儲進行的大規模資產購買行為扭曲了整個經濟體系中的信貸配置。2018年美聯儲試圖收緊貨幣政策，但很快又不得不逆轉這一舉措。美聯儲對新冠疫情的迅速應對常受到稱讚，但其單方面轉向了一種明確尋求讓通脹率超過目標水平的政策框架[，實施過度的貨幣寬鬆政策，並且將初期的通脹現象輕描淡寫地歸結為"暫時性的"，這些做法導致了連續兩年的實際收入下降，以及四十年來的最高通脹水平。一連串地區性銀行倒閉，而監管機構卻玩忽職守，這在很大程度上是因為這些銀行基於監管機構的前瞻性指引（中央銀行用於影響市場對未來利率預期的一種工具）而承擔了本被認為合理的利率風險。這種跌宕起伏的表現不禁讓人發問：為何一個本應"獨立"的中央銀行會犯下如此明顯的錯誤呢？
這些失誤在很大程度上是由於傳統上支撐中央銀行獨立性的關鍵要素遭到了侵蝕。對美聯儲言論和行動的審視清晰地表明，美聯儲已超越了其傳統的狹隘的、技術官僚式的角色，轉而推行一個更為寬泛的貨幣和監管議程，這與一個明確帶有政治色彩的機構更為相符。美聯儲的職責範圍已擴大到涵蓋一些本質上具有政治性的活動，如信貸分配、對經濟領域中贏家和輸家的篩選，以及銀行監管等。此外，美聯儲自身還主動捲入了高度政治性的爭論之中，比如在總統選舉前敦促加大財政刺激力度，以及將環境因素納入金融監管框架。傳統上被視為技術官僚的領導層已被一批資質很高但政治色彩濃厚的人員所取代，這些人在白宮和美聯儲大樓（埃克斯大樓）之間自由穿梭任職。
最糟糕的是，政策問責機制缺失。當前的治理結構和做法缺乏負面反饋渠道，因此糟糕的政策決策不一定會給美聯儲領導層帶來相應後果。美聯儲官員確實可能會因個人交易不當行為而面臨辭職壓力，但卻不會因造成嚴重後果的政策失誤而受到影響。在實際情況中，缺乏問責的獨立性成了保護中央銀行現狀的擋箭牌。
為了糾正美聯儲的機構偏離問題，我們提議對美聯儲的治理進行根本性的全面改革，重點關注民主問責制和貨幣聯邦主義，以期隨著時間推移制定出更好的貨幣政策。
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平衡問責與獨立
我們提議的核心是在加強總統對美聯儲理事會的監督（這賦予了更大的民主合法性）與強化儲備銀行體系之間尋求平衡。我們建議縮短理事會成員的任期，並明確成員是根據美國總統的意願任職，同時禁止行政部門與美聯儲之間的人員頻繁流動（"旋轉門"現象）。在加強總統對理事會控制的同時，應相應地增加儲備銀行的影響力，儲備銀行的董事會成員應由每個地區的州長來選定，而不是由目前占主導地位的不具民主代表性的特殊利益集團來決定。
任何改革都需要權衡中央銀行在民主合法性和充分擺脫短期政治影響方面相互矛盾的需求。我們不應假裝能夠消除美聯儲內部的政治因素，而是要認識到政治動機將一直存在，並努力提供相應機制，防止這些動機過度影響政策制定。
政治獨立性從本質上來說是不民主的，而增強我們國家機構的民主合法性本身通常就是一個目標。然而，在傳統的貨幣經濟學研究方法中，這一基本原則卻並未得到體現。我們的改革提議既高度重視提升民主合法性，也同樣注重改善政策效果，試圖在民主合法性與政治獨立性之間的權衡取捨中找到更好的平衡。那種讓美聯儲完全聽命於政客，或者讓美聯儲完全不受民眾控制的極端解決方案，都是不可接受的。
此外，我們的提議旨在改變美聯儲的行動治理機制，同時不取消其任何政策工具。雖然事先將美聯儲的行動範圍限制在民主問責機構認可的政策措施範圍內，也能解決美聯儲在民主方面的不足，但有效的中央銀行運作確實需要政策靈活性，以便應對不確定的未來。限制美聯儲的權力需要有能力事先詳盡規劃所有經濟和政策方面的可能性，而這既存在留下漏洞的風險，也可能阻礙在極端情況下可能需要採取的合理政策行動。與其限制美聯儲的行動能力，更務實的做法是在其採取行動時增強其民主問責性。
我們的提議體現了最經典的美國制衡體系：即通過聯邦主義來平衡總統對美聯儲理事會日益增強的影響力與獲得賦權的儲備銀行體系。一個將權力分散於整個美聯儲體系的貨幣聯邦主義框架，能夠調和民主問責與高度政治獨立性之間的根本矛盾，而高度的政治獨立性是有效貨幣政策的必要因素。
國有化儲備銀行並賦予其權力
目前，儲備銀行是由當地的私人銀行、非營利組織和企業控制的私人公司，缺乏民主合法性。我們提議將儲備銀行國有化，賦予其所在地區的州州長選拔儲備銀行董事會成員的權力，而董事會將繼續任命儲備銀行的領導層。允許儲備銀行的領導層在聯邦公開市場委員會（FOMC，美聯儲中負責決定貨幣政策方向的由12名成員組成的部門）的每次會議上擁有投票權，這將平衡白宮對美聯儲理事會日益增強的控制權。
這兩種力量的結合通過更好的政治監督提升了問責性，並且首次為整個美聯儲體系帶來了民主合法性。貨幣聯邦主義所提供的制衡機制可以防止聯邦公開市場委員會因為關注選民問責性，而導致貨幣政策過多地受到華盛頓政治壓力的左右。
這樣一個體系旨在維護中央銀行獨立性的理念，同時抑制聯邦公開市場委員會過度偏離其核心職責，或者以一種不恰當的政治化方式執行其使命。我們進一步提議，將信貸配給和銀行監管等明顯帶有政治性質的職責從美聯儲理事會中剝離出來，將其完全置於美聯儲新設部門的管轄之下，這些部門將由總統任命的人員直接監督，這對於行政部門的財政職能而言是合適的安排。
民選政治人物（如總統）的過度控制會干擾合理政策的制定，進而導致糟糕的經濟後果。但顯然，民主監督過少也會讓強大且根深蒂固的美聯儲有可能在幾乎不受制約的情況下造成不良經濟後果。我們試圖在這兩者之間找到一條中間道路，在增強政治問責性的同時，滿足將日常政治因素排除在貨幣政策之外的需求。
我們認為，通過削弱美聯儲理事會的權力，轉而支持具有民主基礎的儲備銀行，我們的提議比現行法律更能有效地保障獨立性。例如，根據現行法律，如果總統試圖（無論有無正當理由）解僱整個美聯儲理事會成員，並換上一批新的提名人選，那麼最高法院很有可能站在總統一邊，使白宮能夠直接控制聯邦公開市場委員會。相比之下，根據我們的提議，總統對聯邦公開市場委員會的影響力會受到他無法選定的儲備銀行多數派的緩衝。此外，我們的方案將使經濟不同地區的代表能夠更切實地為貨幣政策的制定做出貢獻。我們相信，儲備銀行角色的增強將減少有害的群體思維，並增加異議出現的頻率，前里奇蒙聯邦儲備銀行行長傑弗里·拉克爾認為，群體思維正是導致2021年政策失誤的原因之一。
保羅·塔克深入探討了民主合法性與獨立機構之間的緊張關係。他主張，中央銀行家應就其核心職責達成公開認可的自我約束，而政治家和選民之間也應就獨立機構的有限職責達成公開認可的共識[10]。我們與塔克有許多共同的擔憂，但我們認為，這樣的公開共識在短期內不太可能實現。因此，我們試圖以一種在現代政治環境中維護美聯儲獨立性的方式對其進行改革。
如果在立法上更簡便的話，我們的提議可以以漸進的方式，一次實施一項政策來推進。然而，由於該提議的核心在於平衡更多的民主元素與分散的權力，要充分實現其益處就需要進行全面的實施。
在本報告中，我們將簡要回顧美聯儲的獨立性和政治中立性是如何因貨幣政策、監管政策與財政政策的交織而受到損害的，然後提出我們的改革建議。接下來，我們將探討市場對改革提議可能做出的反應，並建議採用分階段實施的方式以維護市場穩定。最後一部分將在其他改革思路的背景下討論我們的提議，探討改革在政治層面可能的實施方式，並得出結論。
缺乏問責制與職責擴張削弱了美聯儲的效力
正如我們所指出的，獨立性與民主問責制之間存在著權衡。在中央銀行取得良好成果並置身於黨派紛爭之上時，所有利益相關者都願意接受這種權衡，但美聯儲已逐漸變得更具政治性，其表現也變得更差。
美聯儲逐漸將其狹隘的國會授權擴展到本質上屬於政治範疇的財政領域，並涉足敏感的政治、社會和文化辯論。黨派人物被置於高層領導職位。最重要的是，美聯儲的特權地位使其缺乏問責制。所有這些發展都削弱了美聯儲的效力。
增加本質上具有政治性的職責
由於在保羅·沃爾克和艾倫·格林斯潘兩位主席的領導下，美聯儲成功地進行了二十年的宏觀經濟管理，它贏得了勝任其職的聲譽，而且這種聲譽（在很大程度上）一直延續至今。這種聲譽給美聯儲帶來了更多的職責，其中許多職責必然屬於財政範疇，因此也具有政治性。承擔這些職責顯然侵蝕了美聯儲的獨立性。
挑選贏家和輸家
例如，在過去二十年的金融不穩定時期，美聯儲設立了第13（3）條貸款工具（以《聯邦儲備法》中授權該工具的條款命名）。第13（3）條貸款工具允許美聯儲購買幾乎任何由未處於破產或清算程序的借款人發行的債務工具（例如，債券、抵押貸款、貸款、信用卡債務支持的證券，以及法律上要求債務人支付利息和本金的資產）。這些工具涵蓋了廣泛的債務類別，如資產支持證券、商業票據、市政債券以及對小企業的直接貸款。2010年《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》改革之後，美聯儲設立貸款工具需要得到財政部長的許可；但一旦設立，美聯儲就對條款、資格和價格擁有特權，財政部長無法指示美聯儲將信貸導向經濟的特定領域。因此，儘管通過信貸配給來挑選贏家和輸家以及通過購買債務來決定向誰注入資金具有政治性質，但由對選民負責的官員監督是有限的。
誰能獲得信貸，能獲得多少，以什麼價格獲得，需要什麼抵押品或其他要求？學生貸款支持的債券的折扣率或借款利率應該比二手推車支持的債券高還是低？對商業街上小企業的貸款又如何呢？我們如何解釋——或確定資信的差異，這些都是不可避免的政治問題，但它們是由聲稱不涉及政治的美聯儲官員來決定的。
此外，自2008年以來，當短期政策利率已經處於零下限的時候，美聯儲自由地進行大規模資產購買（LSAPs，有時也被稱為量化寬鬆）以降低基準政府利率。當美聯儲認為通貨膨脹僅比其宣布的通脹目標低幾個百分點時，在危機之外使用這種工具的效用一直存在爭議。
政府債務
傳統上，購買政府債券被認為是一種合適的貨幣政策工具，但在前任主席本·伯南克（Ben Bernanke）領導下的美聯儲，將量化寬鬆政策擴展到了長期政府擔保的抵押貸款支持證券（MBS）。現任主席傑羅姆·鮑威爾（Jerome Powell）領導下的美聯儲犯了一個歷史性的政策錯誤，儘管失業率處於近70年來的低點，房價當年中已經上漲了20%，且很明顯住房部門不再需要更多的信貸支持，但美聯儲在2022年仍繼續購買抵押貸款支持證券。
降低利率會影響所有的信貸市場，而購買抵押貸款和運用第13（3）條貸款工具則使某些私人借款群體比其他群體更具優勢。通過信貸配給來挑選贏家和輸家本質上屬於財政範疇的行為，然而美聯儲被賦予獨立性所基於的職責卻是貨幣政策方面的。決定住房領域或負債過重的市政府應得到額外信貸支持，而其他部門則不需要，或者決定某些部門將獲得優惠條款，這是一種政治決策，將政府資源從一部分美國人轉移給了另一部分美國人。
此外，大規模資產購買（LSAPs）的龐大規模已經將一種傳統的貨幣政策核心工具——購買政府債券，轉變成了一種明顯跨越到財政領域的工具。由於美國公眾要為美國的公共債務負責，債務的期限結構應由財政部門（財政部）決定，而不是貨幣管理部門（美聯儲）決定。財政部門出於各種財政方面的原因，必須管理納稅人的利息債務，並選擇合適的債務期限結構。大規模資產購買會對公眾持有的債務期限結構產生影響，這可能會干擾財政部關於債務發行的決策。
大規模資產購買與巨額政府預算赤字同時出現，這與通過貨幣手段為赤字融資極為相似。在新冠疫情導致的經濟衰退期間及之後，由於政府支出規模格外龐大，這種情況尤為明顯。大規模資產購買的退出，即量化緊縮，同樣具有財政方面的影響。當美聯儲允許其資產負債表上的美國國債到期而不再續持時，財政部必須通過向市場發行其他債券來為這些到期債務提供資金。這些新發行債券的期限構成對利率和金融狀況有著重大影響，進而也會影響貨幣政策。例如，在2023年8月財政部宣布有意增加長期債券的供應後，長期利率上升就體現了這一點。大規模資產購買使美聯儲涉足了財政領域，同時也為政府債務管理影響貨幣政策打開了方便之門。貨幣政策與財政政策之間界限的模糊，削弱了美聯儲的政治中立性。
銀行監管
銀行監管同樣也已完全踏入了政治領域。美國是巴塞爾銀行監管委員會（Basel Committee on Banking Supervision）的成員，該委員會是一個為銀行業監管、監督以及風險管理制定監管標準的國際組織。美聯儲在實施一系列巴塞爾監管框架時，在確定銀行針對各類資產必須持有多少資本時，必須權衡這些資產的風險程度（即"風險權重"）。這一過程涉及到對向市政債券或私人發行的金融工具配置信貸的判斷。美聯儲可以在巴塞爾框架內對各種比率進行豁免，但這同樣也是一項規範性的、政治性的決策。
同樣，與銀行合併及破產清算相關的監管決策使美聯儲捲入了關於市場集中度和政治經濟學的不必要爭論中。儘管美聯儲聲稱是在執行國會的授權，但這種權力的逐步授予損害了中央銀行維持實施有效貨幣政策所需獨立性的能力。這些都是政治性決策，與美聯儲作為一個對貨幣供應量做出決策的技術官僚機構的地位相悖。
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捲入高度政治性的辯論
美聯儲已涉足政治舞台，並且在保持謹慎沉默才是明智之舉的時候，卻鼓吹起了政治手段。十年來，由於擔心通脹率無法達到目標水平，美聯儲一直明確呼籲政府採取更多的財政刺激措施。美聯儲官員常常要求國會解決長期的預算問題；但每當實際的財政緊縮措施得以實施時，他們通常又會對此表示反對。例如，2012年，前主席本·伯南克敦促國會解決其長期的財政可持續性問題，但同時要避免在短期內削減財政支出。差不多兩年後，伯南克表示："儘管長期的財政可持續性是一個關鍵目標，但近期過於緊縮的財政政策很可能會適得其反。"珍妮特·耶倫（Janet Yellen）在其任期內也同樣對長期財政問題發表過一些隨意的評論，但她著重將金融危機後經濟復甦緩慢歸咎於財政自動減支措施，並反覆強調更多的財政支出將改善經濟增長前景。
最近，在疫情引發的經濟衰退期間，即便在規模達2.2萬億美元的《新冠病毒援助、救濟和經濟安全法案》（CARES Act）已經開始推動自二戰以來最快的經濟復甦之後，主席傑羅姆·鮑威爾（Jerome Powell）仍敦促國會採取更激進的財政行動，"利用美國強大的財政力量"來提供"直接的財政支持"。隨後，在2020年10月，在眾議院民主黨人和參議院共和黨人就相互競爭的刺激方案展開激烈的選舉前政治辯論之際，鮑威爾再次敦促國會加大力度，警告稱"支持力度不足將導致經濟復甦乏力"。當時媒體報導稱，鮑威爾此番言論甚至是在"參議院共和黨人對下一個財政方案的規模表示擔憂"的情況下發表的，因為民主黨的提案規模是共和黨的10倍。
當美聯儲支持某一政黨的經濟提案時，即便這並非美聯儲的本意，它會產生干預選舉政治的效果。儘管鮑威爾介入財政方案的辯論對於美聯儲主席來說絕對是不合適的，但2020年大選後過度的財政支出引發了通貨膨脹，這表明他的建議也是錯誤的，可謂是錯上加錯。
美聯儲在制定貨幣政策時必須考慮財政變量，但它幾乎沒有理由公開辯論財政問題，或者呼籲國會採納其偏好的政策。讓問題變得更嚴重的是，美聯儲在財政問題上似乎和立法者一樣存在短視問題：值得注意的是，鮑威爾主席在2021年和2022年沒有呼籲實行財政責任、削減開支和進行監管改革，而這些舉措本可以幫助美聯儲降低通貨膨脹。美聯儲因捲入財政辯論而使自身政治化，而且由於其立場的片面性，更是加劇了這種政治化的程度。
職責範圍的悄然擴張
近年來美聯儲日益加劇的政治化，部分原因在於隨著時間推移，它逐漸承擔了一些本質上屬於財政範疇的職能。美聯儲成為主要的銀行監管機構這一情況尤其成問題，因為銀行監管不可避免地會影響到美國不同群體之間的信貸分配。作為《多德-弗蘭克法案》的一部分，國會設立了由政治任命的監管副主席這一職位。通過這一舉措，國會認識到銀行監管本質上具有政治性，並希望此類活動由明確經政治任命的人員來執行。
不出所料，美聯儲正遵循著與其他監管機構相同的模式：政策會隨著政府換屆而改變，監管副主席麥可·巴爾（Michael Barr）甚至將美聯儲在監管方面的失誤歸咎於其來自對立政黨的前任，而這些失誤促成了矽谷銀行（SVB）在2023年3月的倒閉。
美聯儲的職責範圍進一步擴大，涵蓋了其職責領域之外的高度政治性問題，比如氣候變化。繼英格蘭銀行和歐洲中央銀行之後，美聯儲正將"與氣候相關的"監管原則引入銀行監管框架，這一舉措招致了美聯儲理事會中持不同意見成員的嚴厲斥責。美聯儲的提議將迫使銀行系統投入大量資源來研究氣候變化，並圍繞氣候問題構建銀行業的戰略規劃、政策和程序。這些提議還會要求銀行將氣候因素納入投資組合的承保和監測考量中，也就是說，在氣候風險方面進行信貸分配。
美聯儲是一個資源有限的機構。因此，美聯儲對氣候問題的關注度不斷提高，與此同時，其在履行傳統銀行監管職責方面的表現卻愈發糟糕。例如，在矽谷銀行倒閉前夕，由美聯儲主席擔任關鍵成員的金融穩定監督委員會將氣候變化列為其首要任務。如果美聯儲當時關注的是銀行系統的利率風險而非氣候風險，或許就能避免銀行系統出現大幅波動。
美聯儲還因現行的民權法律，致使基於種族的歧視因素在其運作中悄然滋生。美聯儲自己的網站醒目地展示了儲備銀行董事按種族和性別劃分的詳細信息，其中包括最高法院最近指出"基於不連貫的刻板印象"的種族分類類別。2020年，各儲備銀行共同推出了一個由12部分組成的系列內容，聚焦於美國經濟中結構性種族主義的影響。僅僅是在關於種族在美國社會中所起作用的激烈辯論中露面，就使得美聯儲更難維持其實施有效貨幣政策所需的政治中立性。
美聯儲職責範圍的悄然擴張並非一系列能夠迅速逆轉的、孤立的不合理行為。相反，這是一種有害的機構文化的體現，這種文化催生了一種態度，正如某本書的書名所描述的那樣，"中央銀行是唯一的依靠"。金融危機之後，美國和歐洲的財政緊縮讓中央銀行家們認為，只有他們能夠將社會從弊病中拯救出來。除了職責範圍明顯擴大的情況之外，這種心態還影響了貨幣政策的制定過程，最顯著的例子就是在2020年災難性地採用了靈活平均通脹目標制（FAIT），這是一種在管理通脹方面風險更高的策略。在靈活平均通脹目標制框架下，中央銀行試圖通過有時讓通脹率超過目標水平，來實現一段時間內的平均通脹水平；最終通脹率應達到目標水平的平均值。然而，該框架並未說明如果通脹率持續超過目標水平該怎麼辦。
美聯儲決定採用靈活平均通脹目標制框架，部分原因是央行內部面臨巨大壓力，需要應對經濟學家中日益流行的一種觀點，即長期滯漲是技術變革和國際貿易變化的結果。然而，採用靈活平均通脹目標制意味著對美聯儲的價格穩定職責（即立法者所規定的"穩定物價"）進行了根本性的重新解讀，美聯儲有意決定在"持續"的基礎上讓通脹率超過2%。只有一個自信到近乎自負的機構才會相信自己能夠成功實施這樣一項政策，因為這項政策基於既無法準確衡量通脹，也無法精確控制未來通脹走勢（包括超調情況）的情況下。
無論這一貨幣政策是好是壞，美聯儲在沒有得到民選代表授權的情況下自行採用這樣的議程，是極度不民主的，也是對其法定權力的嚴重越權。在靈活平均通脹目標制遭遇失敗後，同樣由於缺乏問責機制，美聯儲沒有因這一冒險行為而承擔任何後果。這一事件清楚地表明，美聯儲法定職責的模糊性恰恰說明了民主監督的必要性：如果任由美聯儲自行其是，它就可以按照自己的意願解釋職責，為那些與國會設想完全相悖的政策進行辯護。
人事即政策
美聯儲的人事方面存在兩個嚴重的政治化問題。首先，美聯儲高層人員在黨派政治和所謂的無黨派技術官僚角色之間輕鬆轉換，這讓後者（無黨派技術官僚角色）的說法不攻自破。例如，芝加哥聯邦儲備銀行的新行長奧斯坦·古爾斯比（Austan Goolsbee）曾是巴拉克·歐巴馬總統的高級顧問，他還共同擔任了拜登競選團隊的經濟顧問委員會主席，並頻繁出現在媒體上，被記者描述為"拜登競選團隊的代言人"。美聯儲前副主席萊爾·布雷納德（Lael Brainard）在擔任美聯儲副主席和國家經濟委員會（NEC）主任這兩個職位之間，僅休息了一個周末。國家經濟委員會主任是整個聯邦政府中政治色彩最濃的經濟政策職位。
需要明確的是，布雷納德和古爾斯比都是極具才華的經濟學家，他們為我們國家做出了重大貢獻。但是，倘若認為一個人可以在高度政治化和所謂的非政治化角色之間輕鬆轉換，且不讓政治偏見影響政策，往好了說，這是天真的想法；往壞了說，這是居心叵測的。
人事方面的第二個問題是缺乏基於業績的問責制，也沒有激勵業績表現的機制。自2021年以來，美聯儲理事會有六次人員任命和重新任命，儲備銀行有四位新行長上任。儘管出現了四十年來最嚴重的貨幣政策失誤，但在這九次任命中，沒有一個人曾對通脹走勢做出過合理的預測。美聯儲近期的人事任命似乎更關注被提名人的固有特徵，而非其任職資格。國會中的一些人甚至對被提名人進行種族測試。此外，在最近一系列的貨幣政策和監管失誤之後，沒有一位美聯儲領導人辭職或被解僱。2021年，有兩人在涉及個人交易的醜聞曝光後辭職，這是他們理應做的——但這反映出我們的優先考量是什麼呢？我們因為一些輕微的道德不當行為而解僱美聯儲領導人，卻沒有因為那些給全體美國人帶來巨大經濟痛苦的糟糕業績而解僱他們，這說明了什麼呢？
獎勵那些犯下嚴重錯誤的人並給予晉升機會，而不是招募那些在對經濟形勢判斷上有正確記錄的人員，這會形成一種很可能導致進一步失誤的文化氛圍，美國人該如何看待美聯儲的優先考量和能力呢？
機構設計
非政府因素的影響
儲備銀行，即美聯儲的地區性銀行，是由當地銀行業財團所擁有的私人機構。每家儲備銀行的董事會有六名成員由會員銀行任命，其中三人被指定代表會員銀行（"A類董事"），另外三人被指定代表公眾（"B類董事"）。美聯儲理事會任命其餘三名董事會成員，他們同樣被指定為代表公眾利益（"C類董事"）。B類和C類董事負責挑選每家儲備銀行的行長，但需得到美聯儲理事會的批准。這種結構導致會員銀行和其他非政府行為體對美聯儲體系有著過大的影響力。
典型的儲備銀行董事會由來自特殊利益集團（如當地銀行、企業和非營利組織）的高管組成，這些人都有著各自不同的政治議程。在整個儲備銀行體系中，105名董事中有35名（占三分之一）是上市公司的高管，其中包括A類董事。由於機構投資者持有約80%的股市份額，這意味著機構投資者對美聯儲體系有著重大影響力。全球排名前三的資產管理公司之一是88%的標普500指數成分股公司的最大股東。由於這些投資者幾乎總是認同某種影響力投資理念（通常是以"環境、社會和治理"（ESG）為旗號的環境和社會激進主義），這就意味著這些利益正間接地在美聯儲的政策制定中得到體現。此外，美國最富有的10%的人群持有89%的股票，這使他們對本應為全體美國人謀福利的貨幣政策有著過大的影響力。
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利益衝突
根據法律規定，儲備銀行三分之一的董事來自美聯儲的會員銀行——這種情況往好里說，存在著內在的利益衝突；往壞里說，則屬於監管俘獲（被監管對象對監管機構的控制）。總體而言，41%的董事來自金融行業，其中包括非銀行金融機構。在經濟領域的其他任何行業，都不允許被監管實體以這樣的方式直接控制其監管機構。這種情況顯然造成了利益衝突，阻礙了美聯儲的工作。
例如，據報導，舊金山聯邦儲備銀行在2022年末沒有將矽谷銀行的執行長從其董事會中除名，原因是擔心這一舉措會向市場傳遞不良信號，然而僅僅幾個月後，矽谷銀行就驚人地倒閉了。儲備銀行的董事會顯然不應該由那些它們本應監管的實體的人員組成。這是一種奇怪的本末倒置現象，在這裡，被監管實體反倒對監管機構進行監督。
不稱職的監督者
一些儲備銀行的董事尤其不適合監督美聯儲在貨幣和財政方面的權力。例如，美國勞工會合會-產業工會聯合會（AFL-CIO）的地方負責人在明尼阿波利斯聯邦儲備銀行和紐約聯邦儲備銀行的董事會任職，並且還是堪薩斯城聯邦儲備銀行董事會的主席。波士頓聯邦儲備銀行的董事會中有一位成員，其職業生涯一直致力於支持"基金會、企業和非營利組織實現公平的社會變革"。直到2023年底，舊金山聯邦儲備銀行的董事會中還包括一位可負擔住房公司的執行長，該公司將其使命描述為對從各個部落"竊取"的土地進行"非殖民化"，並與那些從"被掠奪的勞動力"中獲益的人作鬥爭。
美聯儲還最大限度地利用了這種公私混合的所有權結構；對於敏感的《信息自由法案》（FOIA）相關請求，可以被轉交給相應的儲備銀行，而這些銀行會報告稱，雖然它們試圖遵循《信息自由法案》的"精神"，但實際上根本沒有義務完全遵守該法案，並且可以自行決定扣留任何它們不想公開的文件。
這種程度的政治獨立性是極端的。除了通過新的立法之外，選民沒有其他方式對儲備銀行施加控制或要求其承擔責任，因此也沒有激勵機制促使儲備銀行有良好的表現。例如，在私營部門的任何地方或政府的其他部門，像導致矽谷銀行倒閉那樣嚴重的風險控制失誤，都會引發人員的重大調整。然而一年後，瑪麗·戴利（Mary Daly）仍然領導著舊金山聯邦儲備銀行，而選民卻無法要求他們的銀行監管機構有更好的表現。
問責制改革的新框架
要在美聯儲重新建立問責制並提高其績效，需要對美聯儲系統的制度設計進行全面重組。我們提出的解決方案是摒棄當前的結構及其所營造的獨立假象，轉而在整個美聯儲系統中引入透明度和問責制，同時抑制任何政治權力中心的主導地位。這樣的議程將需要改變理事會和儲備銀行的結構。這些改革應能使美聯儲比目前虛假的獨立架構更好地與日常政治進程相隔離，從而實現更優的貨幣政策成果。
我們提議加強對美聯儲官員的民主監督和問責，同時實施改革以減少他們追求黨派政治議程的動機。我們的提議使理事會對總統更加負責。然後，我們通過對董事會成員實施就業限制，以及對儲備銀行進行改革以增強它們對聯邦公開市場委員會（FOMC）的影響力和民主合法性，來制衡這種影響。具體做法是讓每個地區的州長任命儲備銀行的董事會，而不是像現在這樣由當地私人公司和美聯儲理事會共同任命。貨幣聯邦主義為政治合法性和政治獨立性提供了一種頗具吸引力的平衡。
人事改革
美聯儲理事會的任命結構在行政部門中很不尋常，每個職位的任期固定為14年，超過了三屆總統任期。然而，理事會成員很少會任滿整個任期，被任命來完成前任剩餘任期的理事會成員可能會在之後被重新任命一個完整任期。（只有兩位理事會成員曾任滿任期，其中一位是艾倫·格林斯潘。）
改革任期限制
正如彼得·孔蒂-布朗所指出的，由於幾乎所有理事會成員都在任期結束前辭職，這就為理事會成員出於戰略考慮選擇辭職時機提供了強大的動機。他們可能希望自己的辭職時間與一位會任命志同道合繼任者的總統任期相吻合，就像人們經常敦促最高法院大法官所做的那樣。或者他們可能會以一種能最大化自己在行政部門機會的方式來指導自己的政策決策。與設立長任期的初衷相反，這實際上促使理事會成員變得更具政治性，而不是更不具政治性。
國會應該修訂《聯邦儲備法》，將所有理事會成員和儲備銀行行長的任期縮短為單一的8年任期。這些任期不應是固定的日曆年任期，而應是從參議院確認之日起的8年任期。此外，理事會成員和儲備銀行行長應可由總統隨意罷免，以確保他們對民主程序負責。
雖然乍一看，採用可隨意罷免的方式似乎與央行獨立性的傳統架構有根本的背離，但實際情況是，美國憲法體系與央行獨立性在一定程度上存在緊張關係。最近最高法院的判例對不受總統直接控制的獨立機構的合憲性提出了質疑，可以想像，在未來幾年，最高法院將取消對行使行政權力的官員（如美聯儲理事會成員）的因由罷免保護。事實上，在做出這樣的決定之前，保持美聯儲與政治進程隔離的最佳方法就是採用我們在此建議的一系列改革措施。
關閉"旋轉門"
為了進一步使美聯儲理事會成員與日常政治進程相隔離，他們應被禁止在任期結束後的四年內任職於行政部門。切斷美聯儲與行政部門之間的"旋轉門"現象，對於減少官員為迎合總統的短期政治利益而採取行動的動機至關重要。這樣做還有助於增加總統尋找具有國會工作經驗候選人的動力，因為國會工作經驗是一種重要的專業知識來源，而聯邦公開市場委員會（FOMC）常常忽視這一點，尤其是鑑於美聯儲近期的一些重大失誤與對財政政策在經濟中作用的誤解有關。
內部招聘政策：美聯儲理事會
理事會對政治的直接問責將明確體現為來自行政部門的授權，這將有助於理事會成員對那些常常涉足美聯儲核心職責以外領域的工作人員行使權力。此外，通過將美聯儲工作人員納入所謂的"F類職位計劃"，新獲得權力的理事會成員在進行適當監督時也會得到助力，該計劃將使任何一位總統的任命人員能夠忠實履行其憲法職責，而不會受到那些無需問責的專業工作人員的不民主幹擾。
此外，美聯儲系統內的招聘是否基於個人能力而非違憲的種族配額，這一點不應存在疑問。這可以通過立法手段來解決，或者由總統修訂第11478號行政命令來實現。該行政命令聲稱禁止在普通公務員體系中存在種族歧視，但卻要求整個行政部門實行平權行動政策，而在實際操作中，這些政策往往演變成了種族配額。
儲備銀行的國有化
為了抵消總統對美聯儲理事會影響力的增強，我們建議提升地區儲備銀行的影響力和獨立性。美聯儲系統的地區結構是美國貨幣政策的一個重要特徵，有助於避免目光短淺的政策制定——這是大型集中式系統存在的風險。對儲備銀行的任何一系列改革都應旨在保留並強化這一特徵，同時提高儲備銀行治理的透明度和問責性。將儲備銀行定位為對美聯儲理事會的一種制衡，這是美國聯邦主義的經典體現，而這一模式在兩個多世紀以來已被證明是成功的。
儲備銀行應正式國有化，以明確這些是對美國人民負責的政府機構。然而，為了保持儲備銀行重要的地區視角，並使其更能免受華盛頓日常政治壓力的影響，其董事會成員應由每個地區的州州長來選拔。可能需要對美聯儲地區的劃分地圖進行一些微調，以確保像伊利諾州和路易斯安那州這樣的州不會被劃分到不同地區，同時也要確保有適當的政治代表性，從而使該系統不會被不公正地劃分以偏袒共和黨或民主黨。
董事會將繼續選拔儲備銀行的領導人，這些領導人將和美聯儲理事會成員一樣，受到八年任期限制，並且在離開職位後需有一段與行政部門"冷卻"的時期。這樣的程序將確保儲備銀行的職能融入來自全國各地的重要經濟觀點，提升貨幣政策的執行水平，並延續聯邦主義的優良傳統。儲備銀行的領導人和其董事會仍需得到美聯儲中央理事會的批准，以維持目前儲備銀行行使聯邦權力的憲法基礎。
雖然儲備銀行領導層與總統任命的美聯儲理事會成員之間可能會出現矛盾，但在當前體系中這種矛盾已經存在。理事會成員幾乎從不提出異議，而儲備銀行領導人有時會提出異議，這一事實表明這兩個群體之間常常存在矛盾，不過目前的制度安排使理事會占據上風。此外，我們建議的任期限制和"冷卻"期，應該會減少董事會成員競爭美聯儲理事會的動機。如前所述，儲備銀行的高管也應該可由總統隨意罷免，以確保符合恰當的憲法設計。
紐約聯邦儲備銀行（FRBNY）的獨特角色也應重新考量。隨著儲備銀行董事會成員的選拔權轉移到州州長手中，賦予紐約州、新澤西州和康乃狄克州的州長對美聯儲系統更大的影響力是不合適的，因為無論如何，由於紐約金融部門對整體經濟的重要性，他們可能已經擁有了這種影響力。相反，紐約聯邦儲備銀行在開展公開市場操作以實施貨幣政策方面的作用，應該置於美聯儲理事會的營運控制之下。此外，紐約聯邦儲備銀行的領導人在聯邦公開市場委員會（FOMC）中不應再相對於其他儲備銀行領導人擁有優先權，比如擔任副主席，或者在沒有領導層的緊急情況下擁有優先繼任權。
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聯邦公開市場委員會（FOMC）投票權
經過改組的地區儲備銀行系統將擁有新的民主合法性，而不會像現在這樣反映私人特殊利益。相應地，聯邦公開市場委員會可以擴大，允許所有儲備銀行行長在每次會議上都有投票權。這將取代當前聯邦公開市場委員會的輪換結構，在現行結構中，儲備銀行行長的意見不足以使委員會的平衡向他們偏好的政策傾斜。總統對美聯儲理事會控制力的增強，將與理事會對聯邦公開市場委員會控制力的減弱相平衡，同時仍保持整個體系的民主合法性和問責制。
結構
根據我們的提議，聯邦公開市場委員會中理事會與儲備銀行之間的投票結構平衡將發生巨大變化，從有利於理事會的7比5轉變為有利於儲備銀行的12比7。這樣做的一個好處是，理事會和儲備銀行之間投票平衡的轉變，可能會在不同政黨的任命人員之間形成投票平衡，這種平衡與現狀沒有實質性差異。例如，新當選的總統可能會在其任期早期提名全部七名新的理事會成員。但是，雖然總統職位是贏者通吃的制度，但各州州長的構成更接近兩個主要政黨之間的政治平衡。由於總統控制著美聯儲理事會的七個席位，反對黨需要控制12家儲備銀行中10家的董事會，才能超過總統的人選——考慮到政黨之間的良性競爭，這是極不可能的結果。
最有可能出現的情況是，12位儲備銀行行長體現出民主黨和共和黨任命人員之間的平衡，這將使聯邦公開市場委員會中總統所在政黨和反對黨任命人員之間的平衡大約為13比6。這種平衡與現狀相似，隨著總統填補總統換屆後往往會出現的空缺，前幾任總統留任的被任命者在理事會（以及聯邦公開市場委員會的有投票權成員）中逐漸成為少數。
政黨分析
與當前體制相比，權力變得更加集中的可能性有多大？在本報告發布時，27個州的州長是共和黨人，23個州的州長是民主黨人。從本質上講，所有可以想到的在各州州長之間分配儲備銀行任命權的方法都將反映出勢均力敵的政治平衡。例如，如果根據人口來確定各州州長在轄區內的投票權重，這種平衡將反映在眾議院（截至2024年3月，共和黨以219票對213票的微弱優勢占據多數，還有3個空缺席位）。或者，這種平衡也可以反映選舉人團的權重，其中參議院的組成（目前民主黨以51票對49票的微弱優勢占據多數，包括3名與民主黨一起核心會議或算作民主黨人的獨立人士）也會得到體現。因此，只要兩黨自身保持平衡，隨著時間的推移，各政黨對儲備銀行領導人選拔的影響很可能是平衡的。
在一場一黨橫掃大多數競爭選票的"浪潮"選舉中，存在一定風險，即聯邦公開市場委員會（FOMC）的多數成員可能會一致希望或容忍更高的通貨膨脹。然而，這種情況與現狀不會有太大偏差，在現狀中，總統可以任命委員會的大多數成員，而這些成員在制定政策時幾乎不會受到儲備銀行的實質性抵制。此外，這種權力的集中需要一場成功的"浪潮"，而且考慮到選舉日程的實際情況，這些職位只是政治職位的一部分。
此外，鑑於兩個主要政黨都是不同政治選區的聯盟，它們有時在政策問題上存在激烈的黨內分歧，地方和全國政黨在貨幣政策偏好上不太可能完全相關。鑑於黨內經常存在嚴重分歧，不能保證與總統和委員會同屬一個政黨的儲備銀行成員在政策上會意見一致。而且，鑑於參議院對委員會任命人員的建議和同意是一項持續的要求，即使總統可以提名所有候選人，他對委員會也沒有無限的權力。
雖然根據我們的提議，聯邦公開市場委員會的政治權力平衡不太可能發生重大改變，但聯邦公開市場委員會的組成和決策過程的性質將朝著更好的方向改變。儲備銀行領導人重要的地區觀點已經被認為是美國中央銀行的一個優勢，在埃克爾斯大樓寬敞的會議室里，這些觀點將更有分量。關鍵的是，那些地區觀點將由最終其職位取決於所在地區選民的被任命者來傳達，而不是由以華盛頓為中心的全國政治和政策團體來傳達。
再加上擴大聯邦公開市場委員會，這些動能很可能為更頻繁地反對聯邦公開市場委員會的決定創造條件。美聯儲委員會成員上一次提出異議是在2005年，鮑威爾主席自上任以來，在50次聯邦公開市場委員會會議中，僅收到儲備銀行領導人13次異議；事實上，鮑威爾是現代以來面對異議最少的主席。賦予不同觀點權力將有助於聯邦公開市場委員會避免中央銀行界和經濟學界普遍存在的群體思維，而這種群體思維被廣泛認為是近年來貨幣政策失誤的原因之一。
撥款與國會監督
美聯儲在另一個關鍵領域存在問責制缺失的問題，這削弱了其實現使命的能力，該領域就是國會對它的持續監督。事實上，正如莎拉·賓德和馬克·斯平德爾所指出的，目前有限的國會監督可以說是美聯儲最有效的問責形式，這也提醒人們注意現狀的不足。儘管美聯儲是由國會創立的，但其國會監督機制遠不如其他政府機構——甚至是所謂的獨立機構——那樣嚴格。
國會監督程序的基礎是撥款程序。與大多數政府機構不同，美聯儲用貨幣業務收入為其營運預算提供資金，包括其持有的證券利息。這種安排使美聯儲免受國會的影響。相反，美聯儲的營運預算應該納入國會的撥款程序。這種撥款應該以五年為一個周期進行，以防止年度預算談判為不當政治干預美聯儲的運作創造機會。
一個標準的撥款程序也會迫使美聯儲更好地管理其開支，這將有助於解決因美聯儲自行設定預算限制（目前每年為60億美元）而導致的人員膨脹和機構偏離問題。同樣，新國有化的儲備銀行的預算也將由國會撥款。
從長期來看，納稅人的總體成本將與現行制度下相同，因為美聯儲會將營運成本後的收入上繳國庫。如果美聯儲改為由國會撥款為其營運預算提供資金，那麼淨收入和上繳國庫的金額將會相應增加。如果有必要，這種變化不會損害美聯儲在負權益狀況下的營運能力，因為貨幣業務的虧損不應需要國會撥款。事實上，如果撥款預算小於美聯儲自行確定的預算，納稅人的長期負擔實際上會更低。
除了預算程序外，國會對美聯儲的持續監督應該大幅擴大。正如安德魯·萊文和克里斯蒂娜·帕拉洪·斯金納最近所指出的，當前的國會監督機制更確切地說是"監督不足"。美聯儲被要求的貨幣政策執行報告是公式化的，其貨幣政策操作不受政府問責辦公室或完全獨立的監察長的審查。美聯儲應該歡迎合理的國會監督，這也將增強其公信力，並抵制國會不合理地試圖將美聯儲拖出其職責範圍並捲入政治進程。
防火牆
儘管貨幣政策確實會產生一些後續的政治影響，但銀行監管應當與貨幣政策隔離開來，以避免不必要地干擾貨幣政策的制定過程。這種分離需要精心構建，因為銀行監管職能所提供的有關銀行業和金融市場的見解，是貨幣政策制定過程中的重要參考依據。不過，由負責監管的副主席在理事會中任職，足以實現這一目標。理事會對銀行監管的權力應當被剝離，轉而授予負責監管的副主席，該副主席應直接向總統匯報工作，並在理事會中保留一個席位。這樣的變革應當適用於美聯儲的整個銀行監管職能部門和相關工作人員。
實際上，這種架構似乎與現行法律和慣例相符。國會在2010年的《多德-弗蘭克法案》中設立了負責監管的副主席這一職位。儘管美聯儲理事會對於美聯儲的法定職責仍保留最終權力，但國會賦予了負責監管的副主席"就理事會所監管公司的監管事務為理事會制定政策建議……並監督對這些公司的監管"的職責。
儘管理事會在形式上保留了權力，但目前的做法與將監管權力直接賦予負責監管的副主席這一提議是一致的。鮑威爾主席在監管事務上基本上聽從負責監管的副主席的意見，他表示"尊重國會賦予……副主席巴爾的權力"，因此他允許副主席來制定並對銀行監管議程負責。將這一安排正式化，將在不顯著改變銀行監管這一不可避免帶有政治性的過程的前提下，增強聯邦公開市場委員會的獨立性。
同樣，美聯儲應對危機的職責也應當從理事會轉移出去。《多德-弗蘭克法案》明智地要求財政部長批准所有新的第13（3）條貸款工具項目，以確保對那些直接影響信貸分配（包括通過購買私人債務工具來實現）的項目進行政治問責。然而，在當前的架構下，美聯儲理事會仍然負責制定和執行此類項目。相反，國會應當將美聯儲理事會現有的一個職位重新指定為新的負責應對危機的副主席職位。這個新的副主席職位應當受到重要限制，並且美聯儲在第13（3）條規定下購買資產和放貸的權力也應隨之改變。在正常情況下，美聯儲應當只擁有購買聯邦政府債券（不應當包括機構證券）以及通過貼現窗口放貸的權力。在這種情況下，負責應對危機的副主席應當擁有與其他美聯儲理事會成員相同的權力和職責。
但是，一旦美國總統宣布進入金融緊急狀態，負責應對危機的副主席將承擔所有第13（3）條貸款工具項目以及除聯邦政府債券之外的其他任何資產購買項目的權力。在行使這一權力時，該副主席應直接向總統匯報。與銀行監管不同，資產購買項目的設立仍需經過聯邦公開市場委員會的投票，因為此類項目除了具有財政性質外，還對貨幣政策有著重大影響。
負責應對危機的副主席的權力——包括根據其權力設立的任何放貸或資產購買工具——應當僅持續三個月，以確保危機應對工具僅用於真正的危機情況。這些工具只有在獲得國會授權後才能再延長六個月，之後國會可以繼續批准延期。
市場反應、實施與逐步推行
鑑於美聯儲對美國經濟和金融市場至關重要，我們全面改革提案的實施應謹慎管理，以免造成不必要的市場動盪。在最壞的情況下，突然宣布有意推行我們建議的改革，可能會導致長期利率上升，因為市場會考慮到總統對美聯儲理事會控制權的增加，有可能導致在其任期內任命會推行更寬鬆貨幣政策的美聯儲領導人。為避免市場出現不利反應並緩解投資者的擔憂，我們建議採取以下實施程序，這些程序將與實施這些提案所需立法的較長時間線相契合。
首先，借貸成本的任何增加幅度將直接取決於市場對潛在被任命者的能力和議程的預期。如果在提出改革提案的同時宣布對美聯儲理事會的任何人事變動提議，這種擔憂就可以得到緩解。緩解市場對理事會可能被不負責任的新任命者接管的擔憂的最佳方法，是同時宣布廣受尊敬的被任命者。
其次，總統對理事會成員和儲備銀行行長的新的隨意罷免權應逐步實施。所有任期應從現任理事會成員開始任職時起立即改為八年，但總統隨意罷免任何官員的權力應僅從下一任擔任該職位的人開始。為解決持續的因由免職保護可能存在的憲法缺陷問題，總統應自願宣布，他將在現任理事會成員或儲備銀行行長的任期內避免罷免他們。
通過這種方式，總統將無法一舉重塑整個理事會，總統擴大的權力將隨著時間逐步實施。這種漸進式的實施應有助於緩解市場對理事會突然變動的任何擔憂。未來，總統選舉可能會成為市場波動加劇的原因，因為理事會可能會經歷更大的人員變動；但選舉已經是政府各部門政策發生重大變化的原因。任何輕微的波動都將對候選人和總統形成壓力，促使他們對美聯儲理事會宣布可信且受尊敬的意向提名。
結論：付諸實踐
鑑於美聯儲越來越傾向於介入政治色彩濃厚的領域，找到一種既不過度阻礙日常貨幣政策又能實現政治監督的方法至關重要。克萊默參議員（以及李參議員、盧米斯參議員、蒂利斯參議員、哈格蒂參議員、克魯茲參議員，還有之前的圖米參議員）在2022年提出的美聯儲改革法案是一個很有希望的開端，但還可以進一步推進。
我們認同克萊默的提議，即政治化是美聯儲存在的一個重大問題，並且我們支持將美聯儲總法律顧問設定為政治任命以及禁止美聯儲系統遊說聯邦政府的建議。逐步實施我們提議中的各項內容（包括與克萊默法案重疊的部分）將是對現狀的一種改進；但最終，如果不增強政治合法性、問責制以及制衡機制，從而使其能適當與日常政治隔離開來，這些改革將難以達到預期效果。
事實上，任何旨在增強美聯儲政治問責制的改革都必須包含適當的保障措施，正如我們在此所提議的，因為問責制是獨立央行模式中存在緊張關係的關鍵所在。問責過多，央行可能會缺乏足夠的獨立性；問責過少，央行則可能效率低下且權力過度擴張。我們提議的優勢在於，它依託美國強大的聯邦制傳統和制衡機制，以創造一個更穩定的長期制度結構。
我們認為我們的提議能夠吸引兩黨支持，因為它將增強國會的權力，並以一種可能與現有政治平衡成比例的方式將權力分散回州政府。該提議還為通過監管程序實現政治目標開闢了合法的民主途徑。根據我們的提議，存在一種改變銀行監管的民主方式：贏得選舉。選舉也可以扭轉此類監管行動，若認為銀行監管不受選舉結果影響，那就太奇怪了。
在民主問責制與免受政治緊急情況干擾這兩個相互矛盾的目標之間實現優化，對於有效實施貨幣政策是必要的。通過縮短任期限制和實行隨意任免來加強總統對美聯儲理事會的控制，並將這種影響與國有化且被賦予權力的地區儲備銀行系統相平衡，將形成一種針對政治化貨幣政策的適當制衡平衡。這樣一種改革後的結構將在提供足夠的政治問責以維護美聯儲的民主合法性與防止其成為一股根深蒂固的黨派勢力之間走鋼絲，同時保持其必要的行動自由，不受華盛頓日常政治進程的阻礙。只有提供問責制和可靠的獨立性衡量標準，美聯儲才能在公眾眼中恢復其聲譽。
編譯：溫克堅