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地方公債制度圖景

恰好踩在這個時點上，地方發債開始破局。

宏觀緊縮的態勢之下，今年土地一級市場疲軟，部分一線城市的土地出讓金額比去年下降了1/4。以往依靠土地收益作為財政預算主要來源的地方財政，即將遭遇較大的資金缺口。

一份由財政部牽頭起草的有關加強地方政府債務管理的方案，已多方徵求過意見，並提交到國務院等待批覆。（詳見本報10月31日頭版頭條《地方政府發債或放行 方案已提交國務院》）

與此同時，財政部也已在預算司下新設立了地方政府性債務管理處，專門負責地方政府債務的管理，人員已初步到位。

待字閨閣多年，地方政府發債終將破局，來自高層的政策有利於解決目前地方財政中普遍存在的「短借長投」問題，選擇在這個時點推出，有利於緩解地方政府的財政困難。且配合今年開始實施的土地出讓金納入預算內的規定，著力在規範地方財政的構成以及渠道。

地方債務幾何

目前在我國地方政府債務中，既有經常性債務(又稱赤字性債務)，也有融資性債務(也稱建設性債務)；既有直接債務，也有間接債務(又稱或有債務)；既有顯性債務，也有隱性債務。

在地方各級財政運行中，負債營運已經成為了顯性的常態。

以浙江的一個縣級市為例。截至2005年底政府性負債達到了24.11億元，其中市本級負債21.61億元，街道鄉鎮負債2.50億元。這是全國百強縣之一的浙江中部城市東陽市的狀況。

在一份「關於2005年度（浙江省）東陽市本級財政預算執行和其他財政收支情況的審計工作報告」的文件中，對負債的機構也進行了詳細的羅列：

如教育負債為1.5222億元，防洪工程貸款亦負債2000萬元，這些是公共性支出負債。

該報告也透露，在列支全市經常性支出（人員經費和公用經費）之後，東陽市政府可自由支配的資金（含一般性專項資金）只有4.4591億元，「相對於24億元負債是微不足道的」。且其中有10.7億元一年期的短期貸款、拖欠工程款4.0678億元、拖欠農民土地徵用補償款2638萬元等。這份直接向東陽市委市政府匯報的報告最後不忘提醒：「潛伏著相當的財政風險」。

這些數據顯示，東陽市政府性債務風險三項監測指標均超過了浙江省政府規定的安全線和警戒線。其中，債務率達310%，超過警戒線（100%）210個百分點，償債率87%，超過警戒線（15%）72個百分點。

國務院發展研究中心地方債務課題組也對我國各級地方債務進行了初步摸底。據他們的粗略統計，到目前，我國地方政府債務至少在1萬億元以上，其中，地方基層政府(鄉鎮政府)負債總額在2200億元左右，鄉鎮平均負債400萬元。

「中央同意地方發債，這為積極解決地方政府債務危機提供了可監測的透明渠道。」浙江省一位地級市的財政系統官員告訴本報記者。

地方公債制度圖景

其實，發行地方債早已納入中央視線，然而改革方案已經反覆並被多次推遲。2004年4月就有中央媒體報導稱，有關部門已經召開了專門會議討論如何推進地方發債，同時國研中心宏觀經濟研究部也已開始討論實際操作層面上的問題。

但棧道未成，陳倉早已暗渡。地方政府在《預算法》約束下的「隱蔽融資」已如平靜水面之下的暗流涌動。2004年初，財政部駐山東省監察專員辦在異地專項調查中發現，成都市青羊區曾在1992年至2001年10月間違規發行地方政府債券3.75億元。

成都市青羊區僅是被查獲的一例子。但自1998年之後，隨著土地財政的勃興，地方政府的主要融資通道更多來自於土地。（詳見本期5版文章）

自 2007年開始，國務院發布《關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》，財政部有關負責人曾就此通知表示，土地出讓收入中有相當一部分要用於支付被征地農民的補償性費用，國務院決定將土地出讓收支納入地方基金預算管理，是保障被征地農民利益，確保土地出讓收入專款專用，收入全部繳入地方國庫。

「 各地情況不同，由於土地出讓金進入了地方總財政收支，目前地方政府財政收入下降厲害，未來將威脅到公務員工資、教師工資、低保人群的保障等剛性支出，又是醫改要補貼，地方目前能想到的辦法也只靠發債。」 中國工商聯房地產商會會長聶梅生解釋了政府發債與上述土地出讓金進入財政帳戶之間的邏輯關係。

而要將這個新的通道用好，政府發債之前，必須首先規範和梳理各級地方政府目前存在的土地出讓收入、金融機構貸款（包括國家政策性銀行貸款）和市政項目融資這三種融資模式。

在徹底清查和有效化解地方政府歷史遺留債務的基礎上，建立地方政府公債制度，做到地方政府舉債公開化、程序合法化、規模合理化。而在地方，債券的評估、到期後的償還機制、信用風險等許多環節都還沒有討論出一個成熟的方案。

在上述實際障礙掃清之後，另一個就是法律上的約束。按照現行《中華人民共和國預算法》第28條明文規定，「地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。」

由此，要麼對預算法進行相應修改實施，或者以國務院條例方式先行先試。