《官僚制》一書封面。（文章作者提供）
2021年4月2日9時28分，台鐵408次太魯閣號行經花蓮大清水隧道，發生出軌事故，8節車廂承載492人中，釀49人死亡、216人輕重傷的慘劇。事發之後各界展開熱烈檢討，對於台鐵的病入膏肓和組織的怠惰更是眾口一致，而「台鐵民營化」也被提出。
我們知道，台鐵是公營事業，是官僚組織，而官僚文化一向受到詬病，更是被負面看待。不過，公營事業民營化或公司化之後，就能改善弊病嗎？事故的發生就可減少、甚至消失嗎？這有必要對「官僚制」的清楚了解，而閱讀奧國（奧地利）學派巨擘米塞斯（Ludwig von Mises,1881～1973）在1944年出版的《官僚制》（Bureaucracy）這本小書，就是一條終南捷徑。
米塞斯是為了釐清社會主義和資本主義之間的爭論所涉及的種種問題寫了這本書，他認為由剖析種種官僚機構的擴張入手，是最方便的探討途徑。本書開宗明義就探究1940年代的美國官僚主義，而當時美國的官僚主義弊病還僅限於表面層次，當時只顯現官僚管理制的少數幾個病徵，所以米塞斯就參酌法、德、俄等經典官僚主義國家的經驗來對照美國當時的情況，終而看清社會主義和資本主義之間的爭論所涉及的種種問題。
人人嫌惡的「官僚制」
眾所周知，「官僚」、「官僚的」和「官僚制」這些名詞一直以來都是罵人的字眼，即使在普魯士1944年時那樣完全體現獨裁政府的國家，誰也不願被稱為官僚，遑論在民主國家！他們否認是「一介官僚」，而是「一名文官」，是國家的一名公務員，而且夜以繼日、堅定不懈地照料國人的福祉。米塞斯說，就連官僚制的批評者所認定的「那些該為官僚制的擴散負責的進步分子」，不但不敢為官僚制辯護，而且也加入「譴責官僚制」的行列。他們還說，「官僚制毋寧是資本主義體系，礙於它自己無法改變，終歸消失的趨勢，而將就作出的一種不如人意的日常運作安排」，他們更說：「社會主義不可避免的最後勝利，不僅將廢止資本主義，同時也將掃除官僚主義。」又說：「在實施全面計劃的幸福天堂里，將不再有任何官僚，平民百姓將擁有至高無上的地位，人民將自己看管人民的一切事務。」他們指責，「只有心胸狹隘、見識不明的資產階級，才會誤以為現在的官僚制預示未來社會主義下人類的命運。」
所以，早在八十年前，似乎全人類就都同意「官僚制」是邪惡的制度，但可怪的是，誰也未曾嘗試毫不含糊地確定官僚制真正的意思。米塞斯乃質疑，「既然大家都不知道官僚制的確切意思，又怎麼能夠去譴責官僚制和官僚呢？」
就美國來說，傳統的政府體系是以立法、行政和司法三權分立，以及聯邦和州政府的管轄權限有一合理劃分為基礎。所有立法者、最為重要的一些行政人員和許多法官，由人民選出，所以人民擁有主權，政府無權干涉公民的私人事務，遵守法律的公民是自由人。但自1930年代出現「新政」以來，到1944年幾乎就要把這個民主體系廢除，而由某一群不負責任且肆意妄為的官僚掌控的暴虐統治體系全面取代，其本質是反自由主義的、不民主的、反美的，不僅背棄美國憲法的內在精神，也違背美國憲法的表面文字，是史達林和希特勒所實施的極權主義統治方法的複製品。它對自由企業制和私人財產權滿懷狂熱的敵意。它癱瘓實業經營、降低勞動生產力。它不計成果地花錢，從而浪費國家財富。它做事沒效率，甚至純粹糟蹋資源。雖然它將其所作所為打扮為什麼什麼計劃的樣貌，其實它並沒有明確的計劃與目標，它欠缺統一性和一致性，各個官僚局處與機構自行其是，相互掣肘。結果導致整個社會生產與配銷體系的崩解。貧窮與困苦勢必隨之而來。
米塞斯告訴我們，這種對官僚制的控訴、對美國政府體制演變趨勢的描述是屬實，但沒抓住問題的核心，因其誤以為官僚制和官僚該為這種演變負責，其實「官僚制」不過是這種演變的一個後果和症狀。
羅斯福的新政的特色是朝向政府控制取代自由企業，強大的政黨和利益團體強烈要求公共部門控制一切經濟活動、政府計劃一切，以及企業國有化。要求政府完全控制教育，要求將醫療行業社會主義化。不過，「新政」向來獲得美國選民的支持，若選民不再支持，新政就會完全中止。即使到21世紀的現時，美國仍然是一個民主國家，憲法仍保持完整，選舉依然是自由的，選民也並非在威脅下投票。因此，正如米塞斯所言，說官僚制以違憲和不民主的方法取得勝利，是不正確的。事實是，國會自願放棄它的權利，在許多場合將立法功能委託官僚機構和委員會代行，並且指撥大量其執行細節可由行政部門定奪的預算經費，從而放鬆了國會對預算支用的監控。必須注意的是，國會這樣委託某些權力，是多數民意同意的。
自由民主社會也有官僚制
米塞斯提醒，「權利委託」是現代獨裁政權形成的主要技術性工具。希特勒和其內閣就是憑藉委託的權力在統治德國，而英國左派政黨也希望藉由得到權力委託，建立其獨裁政權，同時將英國改造成社會主義國家。很明顯的，「權力委託」能把獨裁政權偽裝成看似合憲。米塞斯觀察到，1944年的美國還未到如此地步，當時的國會擁有合法的權利和實際的統馭力，能夠隨時取回它所委託出去的一切權力，美國選民仍有權利和權力選任根本反對國會放棄任何權力的參議員和眾議員，所以當時的美國官僚制是建立在合憲的基礎上。不過，2020年美國總統大選的備受爭議的舞弊，以及左派民主黨參眾議會的種種試圖毀憲的作為，似將美國推入社會主義，所謂的「進步分子」推行的「進步的」政策，新的官僚職位和政府機構勢必像雨後春筍般大量湧現，官僚人數將大幅增加，而且逐步限制個別公民的自由。
美國是聯邦制，但管轄權愈來愈集中於中央政府，以致州政府的重要性不斷下降，米塞斯認為「並未違憲」，因為華府未曾公然篡奪州政府的任何憲法權限，而是有關部門新取得的權力大多歸屬聯邦而非州政府。事實是，美國經濟是一體的，它的貨幣和信用體系是一體的，商品、資本和人員在各州之間可以自由流動，所以政府對商務活動的控制權必須集中，不可交給各州。由於誰也不會建議把美國經濟的整體性打散，所以將商務活動的控制權委託給聯邦政府實屬必然。對於商務活動進行控制的政府體系，本質上必然講求最大程度的權力集中，只有在「自由企業」體系下，各州的自治權限才可能落實。所以，在投票支持政府控制商務活動下，美國選民也暗中，儘管是無意，投票支持更多的中央集權。
政府管制力增強幹預事務擴大是關鍵
舉例而言，一旦價格管制成為政府的任務，無數的價格上限就必須有人規定，且隨情況變化，許多規定必須一改再改。美國規定價格上限的權力屬於「價格管理局」，若該局的官僚們需上呈國會立法核准，他們的影響力也不會有任何實質受損。但國會將被海量的價格上限法案淹沒，且國會議員既無能力也無時間審查，只能信任價格管理局局長及其職員，乃至包裹表決通過提案，或者撤銷管理局管制價格之權力的法律。
要審慎制定一個以生產手段私有制、自由企業和消費者主權為基礎所需的法律，議會民主程序是個適當辦法。若政府什麼都要管，議會民主程序根本不適合處理任何政務。管制商務活動的政府和任何形式的立憲民主政府，是兩個不相容的概念。
可以這樣說，除非是「無政府」的社會，否則一定有「官僚」，而政府組織和管理方式就是「官僚制」，政府部門就是「官僚機構」。一般社會裡，都有公私部門之分，公部門或政府部門是官僚機構，當然實施的是官僚管理方式，而問題就在「私部門有否官僚制呢？」正如米塞斯在本書中所說的：「任何政府都少不了官僚機構和官僚管理辦法。如果沒有某種公民政府，社會合作便不可能運行，所以某一數量的官僚體系是必不可少的。人們所憎惡的，其實不是官僚體系本身，而是官僚體系入侵人的一切生活與行動領域。」所以，「反抗官僚體系侵害的鬥爭，本質上是對極權主義獨裁的一種反抗。把爭自由民主的奮鬥貼上反抗官僚體系的標籤，其實是一個混淆視聽的錯誤名稱。」
米塞斯認為，一般人對官僚管理辦法與程序的抱怨是很實在的，但人們所抱怨的那些官僚體制缺點，正是任何社會主義或極權主義體制根本缺陷的指標。米塞斯在本書中以七個章，分由利潤管理制、官僚管理制、公有企業的官僚管理制、私人企業的官僚管理制、官僚化的社會與政治含義、官僚化的心理後果，以及可否有任何救法等七個課題來透徹研究官僚體制的問題。發現:社會主義烏托邦為什麼完全不切實際，以及一旦強行實施，不僅不會使所有人的生活變得更好，反而會導致社會合作中止、社會解體和混亂。
「官僚制」和「官僚」沒有錯
本書〈結語〉明確指出，「任何社會裡負責強制與脅迫的統治機構其事務處理的方式，必定是形式主義的和官僚主義的。任何改革都無法消除政府機構的官僚主義特徵。譴責政府機構事務處理緩慢與鬆懈，是無濟於事的。一般政府機構員工通常在工作勤勉、細心和苦幹上不如私人企業的員工；然而，對此表示失望，也是枉然。在欠缺不容置疑的成敗評估標準下，絕大多數人幾乎不可能找到類似營利事業的金錢計算所輕易提供的那種竭盡所能努力工作的誘因。批評官僚迂腐遵守僵硬的規則與規例，是沒用的。如果不想讓公共行政溜出高層主官的掌控，乃至退化為下屬小吏至上的局面，這些僵硬的規則與規例非有不可。再者，在公共事務處理方面，要保證法律地位至上，以及要保護公民免受官僚專制恣意傷害，僵硬的規則與規例是唯一的手段。
旁觀者要指責官僚機構過於浪費，很容易。但，負責提供完美服務的高層行政主管從另一個角度看待這種問題。他不想冒太大的風險。他為了以防萬一，凡事寧可選擇加倍穩妥、不致犯錯。
所有這種缺點都是無法用金錢損益報告予以查核的服務提供過程所固有的弊端。其實，要不是我們能夠拿營利事業的操作模式和官僚管理制相比，我們絕不可能認出後者的這些特徵真的是缺點。營利事業那種飽受辱罵、「卑鄙」追求利潤的操作模式，使得人們充滿效率意識，從而凡事熱中徹底合理化。但，對於官僚管理制諸多不如人意之處，我們其實無能為力。
然而，一旦考慮到某些狂熱者奮力要把整個社會生產與營銷體系改造成一個龐大的官僚組織，關於官僚制與利潤制的技術性分析便呈現出某個大不相同的含意。拿政府的郵政服務做為社會的經濟組織模板，並使人人成為一部巨大機器里的一個一個小齒輪是列寧的理想；正是這種列寧式理想迫使我們不得不揭露官僚制的辦法比私人企業的辦法低劣。
有心人士使用非常帶有偏見的術語喊出的口號，以服務原則取代利潤原則，如果落實，必將導致唯一可在必需品生產過程中使損益計算和理性決策成為可能的辦法遭到毀棄。企業家所賺得的利潤，其實顯示他給消費者─亦即，所有人─提供了很好的服務。然而，對於官僚機構的服務表現，卻沒有任何辦法可以利用計算程序來確定其成功或失敗。
在任何社會主義的體制里，唯獨中央生產管理局有權發布命令，而其他每個人都必須執行所收到的命令。所有人，除了中央生產管理局的沙皇，都必須無條件遵守某一上級單位所草擬的指令、法規、規則和規例。當然，對於這個龐大的官僚組織與嚴密控制體系，每一位公民可能都有權利提出一些改進建議。但，從提出這樣的建議直到獲得稱職的最高權威採納，其中的歷程，再怎麼順利，頂多也只是和我們今天給報紙編輯寫信、或在期刊上發表文章，建議修改某一條法律直到獲得立法機關通過，歷程一樣的遙遠和艱辛。
在人類歷史上，曾有許多充滿狂熱激情、要求社會制度改革的運動。人們為他們的宗教信念、為保存他們的文明、為自由、為人民自決、為廢除農奴制與奴隸制、為司法程序的公平與正義，等等人類大義而戰。如今，讓無數人為之著迷的改革運動，要把整個世界改造為一個官僚機構，要使每個人成為官僚，要消滅任何私人開創進取的動機。這個未來的人間天堂被想像為一個無所不包的官僚組織。這個人類歷史迄今所知勢力最為強大的改革運動，這個人類歷史首見並非僅局限於某一部分人類而是獲得所有種族、國家、宗教和文明的人們支持的意識形態運動，目的在於全面的官僚化。
在這本書里，我們討論的不是人的身份，而是社會組織的方式。必須弄明白的是，官僚組織的束縛使個人開創進取的動機癱瘓，而在資本主義市場裡，創新者仍有成功的機會；前者導致停滯和積習已久的方法獲得保存，而後者則導致進步與改善。資本主義是不斷前進的，而社會主義則不是。
社會主義的擁護者稱他們自己為進步主義者，但他們推薦一個以僵硬遵守常規和抗拒任何改善為其特徵的制度。他們稱他們自己為自由主義者，但他們專注於廢除自由。他們稱他們自己為民主主義者，但他們渴望獨裁統治。他們稱他們自己為革命者，但他們希望使得政府無所不能。他們允諾伊甸園般的幸福，但他們計劃把世界徹底轉變為一個無比巨大的官僚機構。每一個人，除了某個人，都是某一官僚機構里的下級職員。這是多麼迷人的烏托邦！多麼該生死以赴奮鬥追求的崇高志業！
要對抗這一切躁動瘋狂，只有一種武器可用：理智。任何不想被虛假的幻想和空洞的口號欺騙的人，真正需要的只是常識。」
社會主義的照妖鏡
經由米塞斯的透徹分析，我們應可了解官僚制的真義，也明白政府或公家機構非用官僚制不可，而民間營利事業則用利潤制，即使是「自然獨占」的企業也是。不過，民間非營利機構還是用官僚制。乍看之下，似乎利潤制優於官僚制，其實兩者無法作比較，只能說民間營利機構或事業，是可在兩種制度間作選擇，很自然的會選用利潤制。所以，若要台鐵營運有效率，民營化當然較佳，若是公司化，也還是「公營事業」，不太可能採用利潤制。
米塞斯在書中並未很明確的告訴我們「官僚制」、「官僚」為何成為罵名、被負面看待。但在日常生活中，我們卻可以感受得到。即使在自由民主社會裡，官僚或政府官員雖口頭上稱「公僕」—人民的僕人，實際上是在「管」人民，因其有「權力」，除非道德高尚的人士，否則難免落入「權力使人腐化，絕對的權力絕對的腐化」漩渦中，而賄賂、貪腐、官商勾結、黑白掛勾、合法掠奪等等現象會層出不窮，而「特權」、「特許」的「尋租行為」（rent seeking）也是家常使飯。即使沒有這些弊端，由「鐵飯碗」、「金飯碗」這種對公務人員的職務稱呼，就知道保守、不思進取是必然的，而社會就不太可能向前進了。我們也都感受到，努力「考進」公務機關是一般人的願望，當官、尤其是有權有勢的高官，更是光耀門楣的大事，「學而優則仕」不是世間人的嚮往嗎？所以，讓政府小而有能，不可以讓政府管制、干預經濟社會事務才是正辦嗎？其實，不管是什麼社會，一般人都很想入官場，捧公家飯碗，但卻都表示鄙視官僚，這是不是酸葡萄的心理，是一種「嫉妒心」的顯現？
說到底，實施資本主義、市場經濟、讓市場機能或價格機能充分發揮，而政府充其量只從事國防、治安及建立「法制的社會秩序」任務，是最能福國利民的社會。政府的「有形之手」不應牽制或阻礙「市場機能」的運作，只能為其去礙，使其運作順暢無阻。也就是說，政府與市場之間關係，是政府對於市場的運作，只可維護或給予便利，不得有所干擾。換個角度說，對人類最好的制度是資本主義市場經濟的企業利潤制，絕非社會主義的中央計劃、中央集權、政府高度管制的官僚體制。
米塞斯在1944年出版這本書，很明顯是眼見歐洲已被社會主義攻陷，而美國1930年代實施「新政」以後，政府干預市場的事件愈來愈多，而且是在民意認可下為之，但還未到積習難改的嚴重地步，還有得救，於是趕緊提筆引用將法、德、俄等經典官僚主義國家的經驗，凸顯出社會主義實施的嚴重後果，委婉勸說美國人民不要繼續給政府愈來愈多干預市場的權力，要相信「消費者主權」的資本主義，不要相信「政府全能」的社會主義，趕緊回歸1776年美國創國的傳統—自由經濟資本主義。如今眼見美國在七十七年之後還是被社會主義全面滲透，這不只對美國、對全人類都是壞事。這似乎也顯示米塞斯的苦心落空，或許也表示這本書不夠暢銷。
畢竟人世間充斥抹黑、污衊資本主義的言論和專家，閱讀米塞斯這本書或能豁然明白真偽。在此人間將被社會主義淹沒、人類處於危急存亡之秋，但還可救藥之際，期望世間人，特別希望年輕世代好好讀它，或許就能買回被賣掉的未來！共勉之！
（作者是中華經濟研究院特約研究員）
