每次談到轉移支付的問題時,很多欠發達地區的讀者會有「別動我奶酪」的護食反應。他們認為「這些錢砸到經濟欠發達地區,民生水平總是提高了」。其實,彼之奶酪,汝之毒藥。砸錢是砸不出民生水平提高的,只會造成區域經濟發展的結構性扭曲,長期貽害耽誤民生。
轉移支付不能「造富」
提高民生水平,最核心的數據是人均可支配收入。在很多人想像中,通過東部發達地區大規模財政轉移支付,欠發達地區「人均吃大戶」,真香。按照這一想像,轉移支付的增長和人均可支配收入之間應該同步增長。那麼,人口少、轉移支付高的西部省份,應該最能體現「人均吃大戶」的優勢。700萬人口的青海,人均收入增長和轉移支付之間關係如何呢?
2010年,青海省進帳的轉移支付為193.31億元,人均可支配收入為0.87萬元。
2022年進帳的轉移支付1471.85億元,是2010年的7.6倍。同年,青海省的人均可支配收入為2.7萬元,為2010年的3.1倍。顯然,轉移支付快速增長速度和人均收入增長之間是不成比例的。
2010年以來,青海的人均可支配收入基本保持每年1500元左右的勻速增長。同一時期,轉移支付激增,並沒有轉化為收入增加的明顯推動力。
再和全國做個比較。2010年到2022,中國人均可支配收入增長2.9倍,青海同期的3.1倍,並不亮眼。就這0.2的「優勢」,和轉移支付也不見得有多少關係。因為2001年到2010年,青海省的GDP增速、人均可支配收入的增長常年高於全國平均水平。
2015年後轉移支付力度進一步加大,轉移支付增長速度和人均收入增長速度的背離反而更加明顯了。青海省的轉移支付,從2015年的459.88億元增長到了2022年1471.85億元,增長了3倍有餘。但是,同期青海的人均可支配收入僅從1.58萬增長到了2.7萬,僅增長了1.8倍,僅高於全國平均值0.13。
通過上述分析,可以很清晰地看到,轉移支付對經濟欠發達地區居民的收入增長貢獻並不明顯,相關性很弱。和轉移支付同步增長的不是收入,而是地方債務。
轉移支付推高地方債
2022年青海收到轉移支付1471.85億,人均2萬多,要是都分配給青海人,接近收入翻番了。這等好事,純屬臆想。
因為,轉移支付並非政府主導的「收入再分配」,按照「人頭」發放的直接現金補貼不僅範圍小,而且金額也很低。諸如農村醫保之類的「補人頭」,撐死也就一年幾百。大部分轉移支付的錢都去搞「項目學」了。
轉移支付大幅增長是2008年後多輪大基建的伴生物,資金主要流向了大小項目工程中。很多轉移支付都是指定用途的專項撥款,主打「民生項目」牌。民生是前菜,項目才是主菜。
借著民生搞工程的「項目學」,大行其道。比如,三四線城市把貨幣化棚改完成了房地產。發出去的人頭費補靠房地產項目的土地財政收回來。再如,「再窮不能窮教育」,一個個網紅「最美學校」拔地而起,幾億十幾億的資金套出來,項目營運成功。
住房、教育、衛生這些「民生牌」打完了,也沒關係。腦洞大一點、思維發散一點,啥不是民生呢?發展地方經濟、培育重點產業,不是「民生」嗎?旅遊的故事最好講,水司樓來一個,女神像也要上,有山山水水的造景區,沒山山水水的造山水。
用轉移支付資金用搞項目。項目越搞越多、越搞越大,就要配槓桿融資。配上槓桿就成了債務包。轉移支付激增的十幾年,也是地方債激增的十幾年,高度同步。
2011年,審計署公布了首次全國性三級地方政府債務審計結果:截至2010年末,地方性政府債務餘額共計10.7萬億元。2022年,同一口徑對應的顯性地方債35萬億元。增加了3倍多。同期,轉移支付從2.7萬億增長到了10萬億。顯性地方債增長和轉移支付是同比增加的。
而且,這還不是全部,槓桿的威力是驚人。這十幾年來,隱形地方債從無到有,膨脹到了65萬億的巨大規模。還有,造「最美學校」也離不開金融槓桿,地方事業行政事業性負債9.9萬億。
轉移支付天量資金流進了工程,成了地方財政撬動金融渠道的槓桿。因此,轉移支付的結果不是造富,而是生債。十幾年大規模轉移支付,流入中西部經濟欠發達地區的「外財」越多,債務負擔就越重。
越給錢越窮,反常識嗎?並不是,這在日常生活中很常見。親戚朋友遭災,接濟一筆錢。希望給他家孩子買點好吃的、振作起來干點買賣,是有效的。可是,長期給,越給越多,錢來得容易,他就捧著錢進賭場了。輸錢的速度比給錢的快,就借上高利貸了。
今天中國地方債務滾雪球也是類似的情形。沒有大規模轉移支付的財政想像空間,銀行敢借那麼多錢給地方政府和大小城投嗎?
債留地方的擠出效應
轉移支付的「外財」,「吃大戶」的想像是雨露均沾、人人有份的直接分配,真正的「轉移支付」是各級政府的項目學「上半身循環」。個人的錢包能不能因此受益,得看圈層位置。
行政主導的資金運用,按照權力中心的圈層等級分配利益。圈裡的公家人、國企以及少數關係戶,按照吃肉、喝湯、啃骨頭的秩序分配利益,圈外的只剩下吃土——債留地方,倒是雨露均沾的。
比債務痛苦更嚴重的是大量資金強行注入對經濟結構的扭曲,大量資金無效占用社會資源造成了擠出效應。應該發展農業的地區,硬搞旅遊,擠掉了農業經濟的發展空間。結果旅遊沒搞成,農地沒了,農民怎麼辦?應該踏踏實實高勞力密集型產業的,強行大建高端產業園區,擠掉了勞力密集型產業的發展空間。結果產業轉移走了,打螺絲的失業了。這些都是資源錯配的擠出效應。債務風險的本質就是資源錯配,資源無效投入擠掉了經濟健康發展的空間。
因此,轉移支付是「上半身循環」,造成的後果卻會危及「下半身」的民生,公共服務水平下降,產業凋敝、失業風險都是民生毒藥。
總之,「民生」不是亂給錢、亂花錢的擋箭牌。轉移支付透支經濟是雙重傷害,是對發達地區竭澤而漁的傷害,對欠發達地區是債留地方、扭曲經濟結構的傷害。如何將轉移支付控制在適度規模,轉移支付資金如何合理應用,是重要的經濟議題。除了「項目學」的圈內受益者,大可不必出於「吃大戶」想像積極護食——奶酪是他們的,留給普通人的只有債務和失業。