作者：莎拉·雅格（Sarah Yager人權觀察華盛頓分部主任）
譯者：Grace Wang
編者按：拜登政府被認為是左派政府，然而這篇批評他的文章的立場顯然在政治光譜中更左。不過，我們展現給讀者的，是美國輿論界的各種聲音，從人權的角度批評政治人物是個常見的視角。
2022年7月，美國總統喬·拜登和其他高級官員在沙特阿拉伯吉達（Evelyn Hockstein/路透社）
如果唐納德·川普的第二任期與第一任期有任何相似之處，那麼這位即將上任的美國總統將或不會推進人權事業。他的外交政策或有可能損害世界各地的民主價值觀，而不是保護這些價值觀。但是，儘管未來四年可能會變得黯淡，但過去四年卻幾乎沒有給人權帶來實際好處。總統喬·拜登上任時曾承諾他的政府將有所不同，但最終卻自己蠶食了這些理想。
在2020年的競選活動中，拜登曾輕蔑地打趣說，川普擁抱了「世界上所有的暴徒」，從朝鮮領導人金正恩到俄羅斯總統弗拉基米爾·普京。早在2019年，拜登就曾承諾要讓沙烏地阿拉伯成為全球「賤民」，因為沙特王儲穆罕默德·本·薩勒曼（MBS）在殺害記者賈邁勒·卡舒吉一事中扮演了重要角色。入主白宮後，拜登聲稱他將言行一致，將人權作為外交政策的優先事項。就任總統的第二周，拜登告訴聚集在國務院的工作人員，「維護普世權利」是「我們全球政策和全球力量的根基」；他說，權利是美國「取之不盡的力量源泉」。拜登是一位經驗豐富的政治家，他知道世界是複雜的。但他並沒有將權利視為只有在世界形勢允許的情況下才可以推廣的價值觀。相反，在他看來，推進這些權利本身就是應對美國最大外交政策挑戰的一種方式。
拜登最初履行了自己的承諾，僅在上任一個月就發布了數十項行政命令，以扭轉川普為削弱美國對國際人權承諾而採取的措施。拜登重新加入了聯合國人權理事會和巴黎氣候協定。他取消了川普對國際刑事法院的制裁。他指示聯邦機構促進對海外LGBTQ人士的保護，並發布了美國第一份全面的防止暴行戰略。
然後情況發生了變化。政府沒有將美國對其價值觀的承諾視為力量的源泉，而是表現得好像自己所宣稱的原則是脖子上的一塊沉重的負擔。拜登沒有利用美國的力量在國外推進人權，而是猶豫是否要與盟友對質他們的侵權行為。政府淡化了對國際法律規範的擔憂，到任期結束時，拜登向烏克蘭運送了殺傷人員地雷——儘管全球已禁止使用殺傷人員地雷數十年——並向以色列政府運送武器，儘管以色列政府嚴重違反了加沙戰爭法。
拜登在兩起引人注目的事件中重新回到人權和正義的主題——2022年2月24日俄羅斯入侵烏克蘭，以及2023年10月7日哈馬斯和其他武裝團體在以色列殺害1,200多人。這兩起事件都應受到拜登的譴責。然而，儘管他直言不諱地批評俄羅斯在烏克蘭犯下的戰爭罪行，支持聯合國和國際刑事法院等國際機構的干預努力，但他忽視或為以色列在加沙發動軍事行動時的類似行為辯護，並阻止國際社會追究責任。拜登對所謂的美國價值觀的不一致應用並沒有被忽視。人權曾經是拜登既定戰略的核心組成部分，但現在似乎已從政府的言論中消失，這一點也同樣引人注目。2023年秋天，拜登的國家安全顧問傑克·沙利文在《外交事務》上撰文探討「美國力量的源泉」，重點關注經濟和軍事實力。人權問題並未被提及。
美國總統往往未能履行其人權承諾。一些美國以外的人——尤其是那些長期以來一直認為華盛頓推廣自由價值觀是虛偽的非西方國家——甚至會覺得，如果川普不再假裝關心這些理想，他們會感到耳目一新。但是，將人權從美國外交政策中剔除——正如拜登的許多決定所做的那樣，川普也願意更加果斷地這樣做——將嚴重損害美國的利益和國際體系。當美國有選擇地應用國際公認的規則時，它會損害其信譽，並失去在世界其他國家的影響力。而且，由於華盛頓一直是現代全球秩序的締造者，它的行為具有額外的分量。如果美國藐視這些規則，獨裁者和其他非自由主義領導人就不需要更多的藉口隨意打破這些規則，給自己的人民帶來恐懼，並在境外煽動不穩定。
川普可能對人權事業造成的損害可能會讓人忍不住懷念拜登時代。但那些玫瑰色的眼鏡會遮蔽真實的情況。隨著全球權力的轉移，民主價值觀是美國持久的比較優勢。拜登聲稱自己明白這一點，但他在關鍵時刻卻放棄了自己的戰略。他這樣做為一場逐底競爭鋪平了道路，因為未來的美國總統及其外國同行，無論是民主黨人還是獨裁者，無視國際法和貶低人權所面臨的後果都會更少。
危險的同盟者
否認人權的國家往往會製造混亂。它們可能是不穩定的夥伴。它們的人民最終會為爭取自由而抗議，有時甚至會使用暴力手段。當侵犯人權的行為不受制止時，它們會引發衝突循環，破壞全球經濟體系，使反恐等防禦努力更加困難。拜登起初似乎意識到了這一點，他批評川普對獨裁者的偏愛，並承諾在民主國家之間建立更強大的聯盟。他曾發誓要與侵犯人權的沙特王儲斷絕關係。
但到了2022年，總統任期已過半，拜登飛往沙烏地阿拉伯，向MBS致意。此次訪問旨在說服利雅得在俄羅斯入侵烏克蘭導致全球能源危機的情況下降低油價，但拜登空手而歸。儘管拜登表示人權問題將「列入議程」，但獨裁者不會被平靜的談話所左右。他們需要面對嚴重的後果，而拜登不願施加這種後果。事實上，在拜登訪問後，沙特政府加大了鎮壓力度，對網絡活動者判處數十年監禁等措施。拜登政府非但沒有與沙烏地阿拉伯保持距離，反而將美國的聲譽與這個獨裁國家聯繫在一起。到2023年，華盛頓正在與沙烏地阿拉伯談判建立防禦聯盟，該聯盟將承諾美國提供資源和軍隊來保護該國，類似於美國對北約的承諾。沙烏地阿拉伯將成為幾十年來第一個受邀加入美國條約盟友俱樂部的非民主國家。
拜登對所謂美國價值觀的不一致運用並沒有被忽視。
拜登最近與阿拉伯聯合大公國（United Arab Emirates，下簡稱阿聯）的交往也引起了類似的共鳴。多年來，阿聯政府通過向蘇丹內戰派系之一的快速支援部隊運送武器，助長了美國國務院所稱的蘇丹種族滅絕。但今年9月，阿聯總統穆罕默德·本·扎耶德（Mohammed bin Zayed）在華盛頓進行國事訪問時受到歡迎；在他（MBZ）訪問期間，拜登宣布升級華盛頓與阿聯的雙邊防務合作。當MBZ在白宮用餐時，拜登自己的蘇丹特使正拼命但徒勞地試圖阻止蘇丹將軍用阿聯武器屠殺平民。
華盛頓可能有戰略利益來加強美阿防務關係，但阿聯希望達成協議也給了美國籌碼——但拜登沒有利用這種籌碼，例如，以阿聯停止向蘇丹大量運送武器為條件提出新條件。從嚴格務實的角度來看，美國本可以通過成本較低的外交手段防止進一步的飢餓和苦難，但為何要花費數億美元提供人道主義援助來遏制不斷惡化的衝突，這毫無意義。
拜登不願使用這種手段尤其令人失望的是，當他在人權問題上採取強硬立場時，他取得了成果。在將沙烏地阿拉伯稱為賤民並隨後當選後MBS在過渡期間實施了一些改革，包括釋放政治犯，如女權捍衛者盧賈因·哈特盧爾（Loujain al-Hathloul）。2021年和2022年，在拜登因埃及未能達到國會規定的人權標準而扣留了少量安全援助後，該國也釋放了政治犯。但在2024年，拜登利用豁免權恢復了美國對埃及的全部10億美元援助，以獎勵該國在加沙的人道主義努力——埃及可能無論如何都會進行這些努力，因為它們符合其自身利益。與此同時，在國內，埃及政府的人權記錄是十年來最糟糕的。
大國政治的代價
拜登希望將中等強國從中國和俄羅斯拉開，但同時也以犧牲人權為代價。即使印度和泰國等地政府侵犯人權，華盛頓也避免表達嚴重的不滿，擔心這些國家會向北京或莫斯科尋求國防、發展和貿易協議。這些國家知道遊戲規則，在保持與美國大國對手的溝通渠道暢通的同時，繼續對國內進行鎮壓。
2023年，白宮為印度總理納倫德拉·莫迪(Narendra Modi)鋪上了紅地毯，儘管美國情報部門指控印度政府特工密謀在美國本土殺害一名錫克教分裂主義活動人士。在國內，莫迪政府歧視和污衊宗教和其他少數群體，在某些情況下導致社區暴力和推倒穆斯林家庭住宅。然而，莫迪幾乎沒有受到美國官員的公開批評。美國政府的其他部門也提出了侵犯人權的問題：2021年和2022年，美國兩黨國際宗教自由委員會都建議將印度列為「特別關注國家」，根據美國法律，這一地位將引發制裁。國務院有兩次都拒絕遵循這一建議，2024年初，拜登政府批准向印度出售價值40億美元的無人機，這是一項更廣泛的努力的一部分，目的是讓這個地緣政治上重要的國家站在美國一邊。然而，美國的示好並沒有阻止莫迪幾個月後訪問莫斯科的普京，這讓美國官員感到沮喪。
就泰國而言，拜登政府認為泰國對美國在太平洋戰區的軍事規劃不可或缺，因此華盛頓只能對泰國政府的侵犯人權行為進行溫和的譴責。因此，侵犯人權行為持續存在而沒有任何後果。泰國曾經是柬埔寨、中國、緬甸和越南異見人士的避風港，但現在已不復存在。泰國政府要麼無視跨國鎮壓的威脅，要麼積極幫助外國政府打擊逃往泰國的公民。就在上周，一名前柬埔寨反對派議員在曼谷被槍殺。美國政府沒有採取任何有意義的行動。當泰國憲法法院解散反對黨前進黨時，美國也沒有採取行動，儘管華盛頓曾多次敦促泰國政府不要解散該黨。美泰關係並不脆弱；泰國與美國的外交關係已有一個多世紀了，現在不太可能放棄。華盛頓或許不想過於嚴厲地批評泰國，以免其破壞美國在太平洋的軍事行動，但拜登政府肯定可以對侵犯人權的行為說更多、做得更多。
將人權從美國外交政策中剔除將嚴重損害美國利益。
值得讚揚的是，國務卿安東尼·布林肯在每一次外交活動中都提出了人權問題，即使他所譴責的獨裁者知道他的言論不會受到太大的壓力。其他高級官員和工作人員也試圖實現拜登促進人權的最初願景。越南的一些前政治犯如今獲得了自由，因為美國外交官願意為他們而戰。當突尼西亞總統加大鎮壓力度時，美國國務院將對突尼西亞的援助削減了近一半，並對向獨裁政權出售間諜軟體的外國公司實施了新的制裁。瓜地馬拉正在走上改革之路，儘管道路崎嶇，因為美國外交官在當選總統宣誓就職前幫助阻止了一場政變。勇敢的美國大使，如駐匈牙利的戴維·普雷斯曼，冒著個人風險挑戰鎮壓。美國政府還對海地、緬甸、蘇丹和烏干達的侵犯人權者以及約旦河西岸的暴力定居者實施了制裁。
但其中許多努力對地緣政治的影響相對較小。當政策決策具有更高風險時，拜登高級團隊成員試圖優先考慮人權的意見總是被否決。有時甚至沒有人在場提醒總統，人權應該是政府戰略的一部分。在拜登任期的前三年半里，國務院民主、人權和勞工局缺少助理部長，這是其最高級的職位。
如果沒有高級官員為保護人權辯護，即使是搖搖欲墜的進展也會被高層的政策決定所破壞。例如，國務院在2023年發布了一項正式的暴行裁定，將衣索比亞軍隊列為戰爭罪和反人類罪的責任人。僅僅三個月後，美國官員就破壞了這一裁定，允許外國經濟投資進入衣索比亞，沒有發布解決虐待行為的替代措施——儘管其中一些軍隊仍在犯下暴行。白宮還試圖通過對與賈邁勒·卡舒吉謀殺案有關的沙特公民發布旅行禁令，並責成聯邦機構接觸美國各地的僑民社區，來應對跨國鎮壓。但高級決策者從未追究過埃及、印度或盧安達等國家在美國境內針對批評者或懲罰這些批評者在國內的家人的責任。
違反規則
拜登政策的虛偽性在他對烏克蘭和加沙戰爭的反應中得到了最明顯的體現。國際法只適用於某些情況，而不是所有情況。當總統想要為虐待行為尋求正義時，他可以而且確實這樣做了。他的政府帶頭將俄羅斯從聯合國人權理事會中除名，並支持國際刑事法院收集俄羅斯在烏克蘭犯下戰爭罪行的證據。2023年2月，戰爭爆發一年後，布林肯向聯合國安理會有力地詳細說明了俄羅斯如何違反國際準則，殺害和流離失所平民，摧毀烏克蘭一半的電網，並使用飢餓作為武器。
但政府並沒有以同樣清晰的態度對待其他不公正行為。拜登對以色列政府在加沙行動的熱烈支持或許是他最虛偽的立場——也是對國際法最具破壞性的立場。聯合國秘書長、世界各國領導人和人權組織指責以色列軍方在加沙犯下與布林肯指控俄羅斯在烏克蘭犯下的戰爭罪行完全相同的罪行。然而，拜登堅持向以色列運送武器而不對其使用施加條件，拒絕使用他掌握的最有力的工具來改變以色列政府的行為。
拜登的國務院能夠持續識別並公開譴責俄羅斯的具體戰爭罪行。2022年3月，就在俄羅斯全面入侵烏克蘭僅一個月後，一份官方評估報告稱，馬里烏波爾（Mariupol）有2,400多名平民被殺，並詳細描述了俄羅斯對該市一家劇院的襲擊，該劇院標有俄語單詞「兒童」（「children」）。然而，加沙慘烈衝突已經持續了八個月，儘管人權和人道主義組織記錄了以色列政府犯下戰爭罪行的大量證據，但美國國務院表示無法核實以色列違反國際法的任何具體事例。
即使是緩慢的進步也會因高層的政策決策而受到破壞。
拜登政府擁有世界上最先進的情報機構，但似乎沒有注意到世界其他國家清楚看到的事情。加沙遭到的破壞比現代戰爭史上幾乎任何城市地區都要徹底。據加沙衛生部稱，以色列的軍事行動已造成近5萬巴勒斯坦人死亡，還有更多人受傷和受到精神創傷。超過90%的人口流離失所。以色列當局和軍隊已經切斷了從以色列輸送到加沙的水管，切斷了該地區的電力，並摧毀了其基本基礎設施。
儘管有越來越多的證據表明以色列政府無視戰爭法，但拜登拒絕利用美國向以色列運送武器作為改變其行為的籌碼。相反，他助長了加沙持續侵犯人權的行為，並違反了美國法律；包括1961年《對外援助法》第502B條在內的多項法規禁止向不遵守戰爭法的國家轉讓武器。同一美國法律的另一部分禁止美國向任何「直接或間接禁止或以其他方式限制運輸或交付美國人道主義援助」的國家運送武器。2024年4月，美國國際開發署署長薩曼莎·鮑爾（Samantha Power）向布林肯發送了一份備忘錄，稱以色列當局干涉了該機構向加沙巴勒斯坦人提供援助的努力，包括殺害援助人員、轟炸救護車和醫院，以及多次拖延或拒絕運送滿載救生物資的卡車。但拜登政府繼續運送武器，僅次月就有七批武器抵達以色列。
推翻美國立法意味著未來的總統有權做同樣的事情。當美國的親密夥伴可以違反國際規則而幾乎不承擔任何後果時，旨在保護平民的國際規則也會被貶低。2024年1月，在接受《紐約時報》採訪時，布林肯拒絕回答關於以色列是否在加沙遵守國際法的反覆問題。值得注意的是，政府幾乎停止公開譴責俄羅斯的戰爭罪行，或許是意識到它不再能可信地這樣做了。
拜登政策的虛偽在烏克蘭和加沙得到了最明顯的體現。
拜登政府決定在2024年11月向烏克蘭運送殺傷人員地雷，這是美國無視所謂的普遍規範的另一個例子。由於這種武器不能區分平民和戰鬥人員，根據164個國家談判達成的一項條約，禁令已經實施了25年。美國從未簽署過該條約，但2022年拜登政府禁止在朝鮮半島以外地區使用殺傷人員地雷。當川普在其第一任期內解除了此前的美國禁令時，拜登甚至稱此舉「魯莽」。拜登為他最近出口武器的決定辯護，稱這是違反一條規則以挽救另一條規則——特別是主權權利，而烏克蘭的主權權利現在正受到威脅。2023年7月，當政府開始向烏克蘭運送集束彈藥時，也是以同樣的理由，集束彈藥也被一項國際條約所禁止（美國尚未簽署的另一項條約）。但這兩種武器都不會改變烏克蘭的局勢，因此拜登對這兩項條約的漠視只會讓更多平民的生命處於危險之中，並進一步破壞人道主義規範。
拜登政府在某些領域無視法律，也破壞了其加強其他保護的努力。例如，國防部長勞埃德·奧斯汀(Lloyd Austin)責成五角大樓開發一種基礎設施，以減輕衝突中平民的傷害，並借鑑美國20年反恐行動的經驗教訓。國防部現在擁有一支完全專注於平民保護的工作人員隊伍，並設立了一個新中心，以制定培訓、理論和調查程序，以儘量減少和識別美國行動對平民造成的傷害。這是一項歷史性的努力，可以在涉及美國或其合作夥伴的衝突中挽救許多生命。奧斯汀也旨在讓美國安全夥伴加入進來，採取類似的平民保護精神和標準。但在華盛頓忽視戰爭罪行以支持以色列在加沙的行動後，其他國家可能不再認真對待美國在平民保護和遵守國際人道主義法問題上的態度。
所有衝突都出現了違反戰爭法的情況。美國本身有著複雜的歷史，包括最近在阿富汗和伊拉克的歷史。但這些規則值得保留，即使捍衛者並不總是遵守他們所倡導的行為標準。這些護欄旨在拯救生命並追究違反者的責任。拜登本可以利用美國的影響力並履行其作為超級大國、國際人道主義法創始人之一、世界最大武器供應國之一和聯合國最大捐助國的責任，加強這些保護措施。但他浪費了機會，讓保護戰爭中平民的規範崩潰。
黯然失色的遺產
拜登為何放棄人權作為美國外交政策的宗旨，這將是歷史學家和傳記作家要回答的問題。他可能從未真正相信保護國外人權是美國的核心利益——但他確實將這個問題作為總統競選和就職後承諾的核心。也許他一入主白宮才意識到世界比他想像的還要複雜，決策也更難做出。但在從事了數十年的外交政策工作後，他一定知道現實情況。
無論出於何種原因，拜登在人權和法治問題上的前後矛盾，都使這些原則在未來的總統和其他世界領導人的領導下容易受到進一步侵蝕。如果美國繼續降低對合作夥伴的要求標準，允許其中許多國家侵犯人權而不承擔任何後果，那麼基於規則的秩序的捍衛者將所剩無幾。這一結果正中中國和俄國下懷，此兩國一直在試圖撬開基於規則的國際體系的裂縫。華盛頓的比較優勢在於它願意全力支持捍衛人權，從而維護對美國利益極為有利的全球秩序。拜登拒絕在最關鍵的時候部署美國力量，從而放棄了這一優勢。
這種失利讓美國淪落到與對手同等的水平，依賴經濟和軍事協議來影響國外的結果，並最大程度地削弱拜登本人所說的造就了美國現在樣子的民主價值觀。這危及了美國和世界各地的人民，而這些人本應受到構成國際體系的規範網絡的保護。在長期從事公共服務工作後，拜登在競選總統時承諾要堅決捍衛人權。然而，當他登上美國最高職位並掌握權力時，拜登卻放棄了為更有原則的外交政策和更人道的世界而奮鬥。
