今日不少地方的政府辦公大樓修得富麗堂皇、美輪美奐，在全市（縣）建築物中如鶴立雞群。這要是在古代，是不可想像的。在古代的縣城、府城，最富麗堂皇的建築物肯定不是衙門，而是商用或民用的酒樓飯店、私家園林之類。如果我們有機會到宋代的城市逛逛，恐怕很難找到一座豪華的衙門，倒是破爛的衙門，在許多地方都可以見到，甚至有些州縣的官衙居然成了危房。
孟元老的《東京夢華錄》記盡北宋開封城的繁華，用非常細膩的筆觸描繪了京師大內、御街、酒樓、茶館、商鋪、食肆、大相國寺、瓦舍勾欄的熱鬧景象，惟獨對開封府衙的描述一筆帶過：「浚儀橋之西，即開封府。御街一直南去，過州橋，兩邊皆居民，街東車家炭、張家酒店，次則王樓山洞梅花包子、李家香鋪、曹婆婆肉餅、李四分茶。」孟元老只點出開封府衙的地理位置（在浚儀橋之西），筆觸立即便轉入對市井繁榮的記錄。開封府衙淹沒在櫛比鱗次的商民建築中，毫不起眼。如果開封府衙很氣派，《東京夢華錄》不可能沒有記載。著名的北宋城市風情畫長卷《清明上河圖》畫了一百餘棟樓宇房屋，包括酒店、商店、茶坊、旅店、寺院、醫館、民宅等等，最氣派的建築非「孫羊正店」莫屬，這麼多建築物中，也找不到一棟可以確認為官署的豪華建設，畫中城門口有一個三開間的平房，算是《清明上河圖》長卷唯一畫到的一處政府機關——稅務所，但這個稅務所看起來也很簡樸，跟普遍平居差不多，比起臨街的酒樓商鋪來，遜色多了。
即使是汴京的皇宮，也遠遠不如漢唐長安宮城之恢宏，也不及明清北京皇城之寬闊。這是因為趙宋皇室對修建皇宮比較克制。北宋雍熙二年（985年），楚王宮失火，宋太宗下了決心「欲廣宮城」，便叫殿前都指揮使劉延翰等人「經度之」，即編訂建設規劃、測繪圖紙。不久圖紙畫了出來，按規劃要拆遷不少民居。太宗叫官員去找拆遷征地範圍內的居民徵詢意見，結果「居民多不欲徙」，大部分居民都不願意搬走。宋太宗沒有搞強拆的膽魄，只好說，「內城褊隘，誠合開展。拆動居人，朕又不忍。」下詔叫停了擴修宮城的計劃（《宋會要輯稿》、《宋史·地理志》）。所以北宋皇室居住的宮城，是歷代統一王朝中格局最小的，站在汴梁的酒樓「豐樂樓」上，就可以俯視宮禁。
甚至皇宮之內，也不如京師市井之熱鬧。有一日深夜，宋仁宗「在宮中聞絲竹歌笑之聲」，便問道：「此何處作樂？」宮人說：「此民間酒樓作樂。」相比之民間酒樓的喧鬧，皇宮的夜晚顯得冷冷清清，所以宮人都有些羨慕起市井生活來：「官家（指皇帝）且聽，外間如此快活，都不似我宮中如此冷冷落落也。」仁宗說道：「汝知否？因我如此冷落，故得渠如此快活。我若為渠，渠便冷落矣。」（施德操《北窗炙錄》）
後來成為南宋都城的杭州，州衙更是破敗不堪，實在不像是官府辦公的地方。宋神宗熙寧四年（1071年），蘇軾到杭州擔任通判（相當於副市長），發現州衙的屋宇「例皆傾斜，日有覆壓之懼」。杭州曾是五代十國時期吳越國的首府，其時「官屋皆珍材巨木，號稱雄麗」，但入宋之後「百餘年間，官司既無力修換，又不忍拆為小屋，風雨腐壞，日就頹毀」。地方官只好在這「頹毀」的州衙內辦公、生活。蘇軾當了三年杭州通判，任期滿另遷他州，期間未能修繕州衙。
十幾年後，即宋哲宗元佑四年（1089年），蘇軾又到杭州當知州（市長），發現州衙仍未整修，更加破爛。他在打給朝廷的報告上說：「到任之日，見使宅樓廡，欹仄罅縫，但用小木橫斜撐住，每過其下，栗然寒心，未嘗敢安步徐行。」堂堂州政府辦公大樓，破落到這個地步，確實有點匪夷所思。蘇軾問他的同僚，這房子如何住人？同僚「皆雲每遇大風雨，不敢安寢正堂之上」。
這一年六月，杭州州衙有一處房屋倒塌，壓傷了衙門內兩名書吏；八月，州衙的鼓角樓也倒了，「壓死鼓角匠一家四口，內有孕婦一人」，自此之後，「不惟官吏家屬，日負憂恐，至於吏卒往來，無不狼顧」。這衙門再不修繕，實在是不能夠辦公、居住了。所以元佑四年九月，蘇軾不得不上奏朝廷，請求撥款修繕衙門——準確地說，是請求朝廷撥給杭州二百道度牒——在宋代，僧尼出家需要獲官方頒發的度牒認證，而度牒是要收費的，官方常常通過出售度牒來彌補財政之不足。蘇軾調查、計算了一下，杭州官衙至少有二十七處「皆系大段隳壞，須至修完，共計使錢四萬餘貫」，而要籌集四萬貫錢，需要出售二百道度牒。
蘇軾在給朝廷的報告上說：「臣非不知破用錢數浩大，朝廷未必信從，深欲減節以就約省」，然而，州衙「弊漏之極，不即修完，三五年間，必遂大壞」，到時再大修，就不是四萬餘貫錢所能解決的了。所以，蘇軾「伏望聖慈（垂簾聽政的高太后），特出宸斷，盡賜允從。如蒙朝廷體訪得不合如此修完，臣伏欺罔之罪」。但朝廷沒有同意撥款，可能是因為這次修衙的預算數目太浩大了，四萬貫錢，折成人民幣，少說也有一兩千萬元。
次年，杭州發生水災，又次生饑荒。蘇軾再次向朝廷申請劃撥二百道度牒。按照蘇軾的打算，這二百道度牒賣成錢，可以購得二萬五千石大米，再減價糶米，可得錢一萬五千貫，用這筆錢來修繕衙門，雖然無法徹底翻修，不過「修完緊要處，亦粗可足用」。這樣，朝廷只要撥給杭州度牒，既可賑災，也可修衙，一舉兩得，一物兩利。蘇軾還特別說明了救飢的重要性：「設使不因修完廨宇，朝廷以饑民之故，特出聖恩，乞與二百道度牒，猶不為過。而況救飢、修屋兩用而並濟乎？」
這一回，宋廷才同意分配度牒給杭州，不過不是二百道，而是只有三十道。出售三十道度牒所募集的資金，肯定是不足以修整官衙的，我猜測杭州官衙最後應該是草草修繕了事。不過，蘇軾在元佑五年主持修建的一處公共工程，則在青史上流芳千古，那就是杭州的「蘇堤」。
現在的問題是，蘇軾可不可以自作主張、挪用公款、大興土木，將官衙修得漂漂亮亮呢？不行。因為宋朝不允許地方官擅自修建官衙。宋代之前，地方官還有自主修衙的權力，如唐代的李聽當邠寧節度使時，發現「邠州衙廳，相傳不利葺修，以至隳壞」，李聽不管三七二十一，「命葺之，卒無變異」。但到了宋朝，地方官要修建衙門，就必須經中央政府審核、批准了。宋真宗大中祥符二年（1009年），朝廷已詔令地方「無得擅修廨舍」。蘇軾自己也明白：「近年監司急於財用，尤諱修造，自十千（即十貫錢）以上，不許擅支。」
如果地方官私自修建官衙，則將受到彈劾、處分。恰好宋朝的台諫監察系統具有獨立而強大的力量，官員對待修衙之事，就不能不比較審慎了。來看兩個例子——還是在杭州，宋真宗景德三年（1006年），知州薛映被人告發「部內女口，鬻鉛器多取其直，廣市綾羅不輸稅，占留州胥，在司擅增修廨宇」，意思是說，薛映的親屬經商牟取暴利，又逃稅漏稅，還占用公職人員，而薛映本人又擅自修建官衙。朝廷馬上派遣御史調查，一查，果然如此，經大理寺議罪，薛知州被貶為「連州文學」，一個小地方的閒職。宋仁宗嘉佑三年（1058年），汝州知州李壽朋在春荒時節「令郡人獻材木，修廨宇亭榭，重為勞擾」，也被御史彈劾，受到降職處分。
因為朝廷對地方官府修衙之事控制很嚴，慢慢便形成了「官不修衙」的慣例，這一慣例延續至後來的明清時期。如明朝萬曆年間，順天府宛平縣有個叫沈榜的知縣，寫了一部《宛署雜記》，據這部筆記的描述，宛平縣雖然是京畿首縣，但縣廨卻非常簡陋：「廨僅一所，與民間比屋，曲直不齊，各佐領衙與市民聯牆，聲音可通。吏大半無廨地，僦借民居。顧不知創自何時，何所遷就，而因陋就簡，粗備如此也。」宛平縣自永樂帝遷都北京、成為京畿首縣，迄至萬曆年間，已接近兩百年，這麼長的時間，居然一直未能將縣廨修建得像樣一點。因為縣廨實在太粗陋了，跟「天下第一縣」的身份極不相稱，沈榜只好在萬曆十八年重修了衙門的儀門，但想擴建，縣財政卻拿不出一兩銀子來。清代中葉，成都的官署也是年久失修，「文官衙署向皆欹側欲傾，破爛不堪」，「兩縣以下之各官署，或荒涼如僧廬，或朽蝕如陋室，雖列省會地面，而蕭條僻陋之氣，愴然滿目」。為什麼會這樣？原因便是地方政府「無款培修」，而且地方官也缺乏修繕的動力，「因官任久暫無定」，誰也不樂意自己辛辛苦苦種樹，讓後來者白白乘涼。
當然也不能說從宋朝開始，所有的官衙都不修繕。修衙之事，還是見諸史志。但總的來說，宋代官員對修衙極不熱心，即便是非要修衙，也是小心翼翼，如履薄冰，再三強調原來的官廨破敗不堪，非修不可，又申明在修建過程中並無擾民之事。也有地方官為了修衙，將自己的俸祿或財產捐獻出來，作為經費，或者接受民間富民、士紳的個人捐助。這倒是政策允許的。事實上，古代不少地方官都有捐出薪水修整官廨的記錄，蘇軾修繕杭州州衙，便捐出自己的「公使錢」五百貫。公使錢，是宋朝財政撥給地方長官的特別費，由地方長官自主支配，主要用於公務接待。
那古代王朝為什麼要嚴格限制地方官府修繕官廨呢？首先是因為，傳統社會的政府一直是一個「小政府」，財政規模非常有限，通常不設專門的修衙經費。蘇軾想修整杭州衙門，只能一次次向朝廷申請撥款。清代則規定，地方官想修建衙署，一概由官員自掏腰包，從他們的養廉銀中分期扣款，這種情況下，哪個官員願意吃飽撐的去修官衙？
其次，舊時修衙，難免要勞民傷財，招募或徵調民力。在宋代，科配民力，政府是需要按照市場人力價格支付工資的，但地方政府因為缺乏足夠的資金，又免不了會出現「有司失職，往往不給價直」的情況，給地方百姓造成沉重負擔，也埋下社會隱患，而這，又是與「恤民」的傳統執政理念相違背的，也是開明的執政者所不樂見的。
最後一點更值得特別指出來，在舊時朝廷的工程立項與預算日程表中，修衙通常被列為「不急之務」，遠遠排在其他公共工程的後面。如宋神宗熙寧八年（1075年），宋廷「詔京城內外除修造倉場、庫務、店務、課利舍屋外，自宮殿、園苑以至百司廨舍、寺觀等，並權停。過七年取旨」。即暫停京城一切官廨的修建，七年後再說，因為政府要優先建設倉場（貯存糧食的倉庫）、庫務（國庫）、店務（公租房）、課利舍屋（稅所）等公共項目。還有學者從民國時彙編的《明代建築大事年表》中統計出，明朝開國之後，洪武期間三十一年，各地新建和重修學校674所，而同一時期才修衙26所；到了宣德朝，官廨才大規模興建，但也只是修了55所，而同期各地興建或重修學校則有159所。
舊時「官不修衙」的慣例雖有種種弊端，比如可能導致地方官產生因循苟且、得過且過的習氣，像杭州官衙那樣破敗到時刻有倒塌的危險，更是「不正常」。但「官不修衙」背後那種體恤民財、民力，以及將教育預算排在修衙項目之前的傳統執政理念，毫無疑問屬於永不過時的普遍價值。還是來重溫一遍宋仁宗的那句話吧——「因我如此冷落，故得渠如此快活。我若為渠，渠便冷落矣。」
（選自吳鉤著《重新發現宋朝》，九州出版社，2014-4）
