美國近日以高規格接待立法院長韓國瑜，引起國內各種解讀。有人認為，這是因為韓國瑜之前協助通過對美7800億的軍購，因此獲得美方高度肯定。也有人認為這是美國不認同國民黨主席鄭麗文過度「親中」，表達美國人對鄭麗文的不滿。然而，如果從更深度的政治分析，真正值得我們關注的，不是韓國瑜個人為何受到美國重視，而是美國已深刻掌握台灣政黨政治的脈動，認清台灣「分立政府」（divided government）的政治現實。
2024年總統與立委選舉後，雖然民進黨繼續執政，但立法院由在野黨掌握多數。由於行政權與立法權分屬不同政治陣營，任何重大法案、特別預算、軍事採購或國防政策，都必須經過跨黨合作才能完成。總統不再能僅依靠執政黨推動重大政策，而必須取得國會支持。
這樣的政治局面，對台灣而言雖不陌生，在2000至2008年陳水扁執政時期就發生過，但台灣社會仍不能適應這種情況。對美國而言，「分立政府」卻經常出現，白宮與國會分由不同政黨控制，幾乎已成為民主政治的常態。無論是民主黨總統面對共和黨國會，還是共和黨總統面對民主黨眾議院，美國政府始終必須透過協商、談判與妥協來推動政策。
正因如此，美國不難理解在分立政府下，政策制訂成功與否的關鍵，不只是行政部門的問題，更取決於能否取得立法部門支持。如果我們透過「否決者理論」（veto players theory）來理解，George Tsebelis指出一項政策是否能夠通過，不取決於誰最有權力，而取決於有多少「否決者」。所謂否決者，就是那些有能力阻止政策通過的政治行動者。否決者越多，政策改變越困難，彼此立場差距越大，政策僵局也越容易形成。
放眼今天的台灣，這個理論幾乎完全吻合。國防預算、軍購案、特別預算條例，以及涉及國家安全的重要法案，都必須經過立法院審查。換句話說，行政院固然可以提出政策，但真正決定政策能否落實的，必須包括掌握國會多數的在野黨。如果美國希望台灣持續強化自我防衛能力，它自然不能只與總統府或行政院保持密切聯繫，也必須理解國會的立場，與立法部門建立穩定的溝通管道。
另一個更值得注意的理論，是由政治學者Robert D. Putnam提出的「雙層賽局理論」（two-level games）。Putnam認為，所有國際談判其實同時發生在兩個層次：第一層是國與國之間的談判，第二層則是各國政府回到國內後，是否能夠取得國內政治支持。任何國際承諾，如果無法通過國內政治程序，就無法真正落實。對美國而言，軍售從來不是華府與台北行政部門達成共識就可以。真正重要的是，相關預算是否能夠在立法院獲得支持，國防政策是否具有延續性。如果國內政治陷入僵局，再好的國際合作也可能停留在紙面上。因此，美國與立法院建立更直接的溝通，其實符合雙層賽局的邏輯。美方需要的不只是行政部門的承諾，更需要確認國內政治是否存在足夠的「勝利集合」（win-set），讓協議最終能夠落實。
為什麼美國需要調整「對台政策」？分立政府本身並不可怕，可怕的是缺乏協商文化。美國之所以能長期維持分立政府運作，不是因為政黨彼此沒有衝突，而是因為行政與立法部門都知道，若完全拒絕協商，政府終將付出高昂政治成本。例如白宮與國會領袖定期協商（congressional leadership meetings）制度，美國總統幾乎都會固定邀請眾議院議長（Speaker）、參議院多數黨與少數黨領袖到白宮開會。反觀台灣，二年多來朝野衝突不斷升高，從國會改革、中央政府總預算到國防預算，都陷入高度政治對立。行政部門與在野黨之間的直接溝通有限，更多時候是透過媒體、輿論與支持者相互施壓。這種治理模式，在選舉期間或許能夠動員支持者，但在分立政府下，卻容易使民主制度運作陷入僵局。
當主要否決者之間缺乏互信，又沒有穩定的協商機制時，政策停滯幾乎成為制度的必然結果。因此，美方若更加重視立法院，甚至強化與國會領導人的互動，這不是表示支持國民黨或韓國瑜，而是基於制度理性的考量。對一個熟悉分立政府運作的國家而言，它必須同時理解並經營行政與立法兩個權力中心，才能確保合作具有穩定性。
韓國瑜此次受到高規格接待，不應理解為個人政治光環的「重現」，而是它所反映新的政治訊號，當台灣政治已進入嚴重的分立政府，國際盟友將依循分立政府的邏輯，重新調整與台灣各政黨的互動模式。
因此，從分立政府理論、否決者理論與雙層賽局理論來看，真正的問題不在美國為何找韓國瑜，而是在分立政府的現實條件下，治理不能依賴單一領導者，必須取決於行政與立法能否建立制度化的合作關係。如果執政者仍以單一執政的思維面對新的權力結構，政治僵局恐將成為常態。當國內無法建立有效協商機制時，國際夥伴勢必會尋找更多能夠促成政策落實的對話對象。這才是韓國瑜此次訪美，真正值得台灣社會深思的政治訊息。
