為了獨攬大權，漢唐二代的皇帝採取了立內朝、制外朝的策略，起用一個主要由皇室「身邊人」組成的非正式領導班子，以此來削弱乃至架空宰相之權；明清二代則乾脆廢了宰相，由皇帝兼任政府首腦，同時設立一個文秘班子協助日理萬機的皇帝。相比較而言，宋代的國家治理框架才是歷代最合理的，大體上沒有出現內朝鉗制外朝的局面，相權能保持相對的獨立性與制度化的運作。
宋人的國家治理思路，可以用兩位士大夫上奏給皇帝的意見來概括：其一，北宋的呂公著對神宗說：「自古亡國亂家，不過親小人、任宦官、通女謁、寵外戚等數事而已。」其二，南宋的洪咨夔跟理宗說：「臣歷考往古治亂之源，權歸人主，政出中書，天下未有不治。」換成我們的話來說，優良的國家治理框架，應當是君主象徵主權，宰相執掌政事；而政局的敗壞，都是由「身邊人控制」引起的。
呂公著所說的「小人」，含義寬泛，如果我們將它換成「皇帝秘書」，則我們可以發現，歷代擅權亂政的皇室「身邊人」，基本上就是四類人：皇帝秘書、外戚、宦官與女謁（后妃）。
宋代對此四類皇室「身邊人」都防範甚嚴。先說皇帝秘書——唐代時有「內相」之稱的翰林學士，到了宋代已經成為宰相控制下的政府系統的一員，而不再具有皇室私臣的身份，當然也失去了唐代「內相」那樣的權勢。
對待外戚，宋室則一方面「養之以豐祿高爵」，另一方面又「不令預政，不令管軍，不許通宮禁，不許接賓客」，所以兩宋也沒有出現招權擅事的外戚集團。雖然也有個別外戚通過科舉當上大官，如南宋權相賈似道，但從身份認同上看，其外戚身份意識已非常淡化，反而是士大夫身份意識更為明顯，也就是說，賈似道並不認為自己是皇室「身邊人」，而是帝國名正言順的CEO，旁人也傾向於認為賈似道是權相柄政，而不是外戚擅權。
宋代對宦官勢力的遏制也遠比漢、唐、明三代嚴格而有效。宋人自認為本朝「宦寺供掃灑而已」，當然不夠實事求是，因為宋代宦官實際上是允許參與政務的，包括率軍作戰。但我們又不得不承認，宋代確實沒有出現宦官竊權亂政的情況。原因何在？《宋史》的《宦者傳序》說得很清楚：「祖宗之法嚴，宰相之權重」。「祖宗之法嚴」代表了皇室對宦官的抑制態度，唐代宦官亂政的前車之鑑就在眼前，不能不令宋代皇帝對內臣專權充滿警惕。宋室的防範措施包括限制宦官的數量，如太祖強調宦官「自有定員」，不得超過50人；到宋哲宗時，宦官改為限額100人。宋代雖然有宦官率軍作戰，但都是臨時性差遣，並不能長期獨掌兵權（童貫是唯一的一個例外）。
對宦官集團更重要的掣肘力量來自以宰相為首的政府，即所謂「宰相之權重」。宋代採用「以外統內」的治理框架，外廷宰相領導的文官集團有權過問內廷事務，包括參議宦官之任用、升遷；而內廷則不許干預外廷國政，用宋人呂中的話來說，「我朝所以無內朝之患，以外朝之除拜，在內不得而知，內庭之請謁，在外可得而知之也。」我們舉個例子來說明：宋仁宗時，有個叫做楊懷敏的宦官因有過失，被罷免了「入內副都知」的職務，但皇帝大概比較寵信他吧，準備下旨讓楊懷敏官復原職，但是皇帝的意見（當時稱為「詞頭」）卻被政事堂（宰相機構）下面的知制誥駁回了。知制誥告訴仁宗皇帝：根據本朝制度，被免職的副都知，是不可以官復原職的，所以臣不敢草擬這道詔書，封還詞頭。
最後來看看宋代對后妃權力的約束。我們知道，漢武帝為防止女主禍國，狠心殺了太子劉弗陵的生母鉤弋夫人。以歷史經驗來看，應承認漢武帝的憂慮並非全無道理，因為漢初已發生呂后集團專權的情況，但劉徹所採取的鐵血手段實在是下下策。宋代多次出現過太后「垂簾聽政」，但從總體上判斷，垂簾的太后都談不上專權、亂政，反倒留下一些賢名。宋孝宗就曾誇耀說：「本朝后妃卻是多賢。」宋室后妃臨朝而不擅權，原因其實不在於她們「多賢」，而是因為，在宋代君臣共識及實際所形成的治理慣例中，君主本人都要「守法度，事無大小，悉付外廷議」，后妃只是特殊情況下的暫時代行皇權，更不可能下侵宰相之權，而且，一旦她們出現權力膨脹的苗頭，還將受到宰相的抗議和抵制，比如，在仁宗朝前期垂簾聽政的劉太后，曾經以皇帝年幼起床晚為由，提出由她單獨臨朝的要求，但宰相堅決不同意。宋代在先後出現多位太后垂簾聽政的情況下，居然做到了無女主禍國，這不能不說是一個奇蹟。
在趙宋公司內，始終沒有產生侵奪CEO職權的內朝系統，沒有發生「自古亡國亂家」的「身邊人控制」現象，可謂為歷代所少見。
說到這裡，我們大致可以想像到：宋代的國家治理框架，基本上能夠保持「權歸人主，政出中書」的二元分權，執政的法定權力，基本上掌握在宰相團隊手裡。《宋史·職官志》這樣形容宋代宰相的職權：「佐天子，總百官，平庶政，事無不統。」《宋會要·職官》也說宰相之權為「掌邦國之政令，弼庶務，和萬邦，佐天子，執大政」。
許多治史的學者（包括錢穆先生）都認為，與漢唐相比，宋代君權更為集中，而相權則被削弱了。其中的理由是，宰相的權力被多個機構分割，比如宋代軍權由樞密院執掌，中書省管不著軍事；宋代又設三司，將財政大權從宰相身上分走。但這種看法不是很準確，因為就宰相個人而言，宋代宰相的權力可能不如漢唐時集中，但宋代宰相所率領的CEO團隊，作為一個整體，其權力又遠比之前之後任何王朝的相權穩固，基本上不曾受到帝王及其「身邊人」的侵占。
雖然從法理說，宋代的皇帝保留著最後的決策大權，可以直接頒布聖旨，但在實際的權力運作過程中，宋代又形成了這樣一種慣例：皇帝旨意「非經二府者，不得施行」。宋之「二府」，指政事堂與樞密院，為宰相機構。
不但皇帝承認「凡批降御筆處分，雖出朕意，必經由三省、密院（宰相機構）」，而且臣下也認為，「不由鳳閣鸞台（宰相機構），蓋不謂之詔令」，意思是說，如果皇帝繞過政府，直接發號施令，將是不合法的。對這種不合法的「詔書」，臣下則有權力進行抵制，「凡不由三省施行者，名曰斜封墨敕（非正式文件），不足效也」。宋代官員並不是這麼說說而已，而是常常這麼做的，比如仁宗朝的宰相杜衍，對皇帝私自發下、要提拔某人當某官的詔書，一概不予通過，「每積至十數，則連封而面還之」。皇帝也拿他沒辦法，只好稱讚他「助我多矣」。
類似的例子在宋代不勝枚舉，我們可以再舉一例：南宋時，內廷國手趙鄂有一次向宋孝宗跑官要官，但官職非皇室私器，隨便授予人是有違法度的，因此，趙鄂的意思是要孝宗法外開恩。宋孝宗告訴他：「降旨不妨，恐外庭不肯放行。」讓他去央求宰相，可是宰相「堅執不從」，並且表示：「縱降旨來，定當繳了。」孝宗唯有一聲浩嘆：「書生難與他說話！」
趙鄂終日陪皇帝下棋，與孝宗關係極好，按說是頗有隱權力的，但宋代比較健全的權力結構能夠在一定程度上抵禦皇帝私臣的隱權力，連皇帝本人也不敢肆無忌憚地破壞這個權力結構。宋代之所以無女主、外戚、宦官竊柄亂政，沒有出現「身邊人控制」的亂象，當然也應歸因於國家能夠保持著這樣一個「權歸人主，政出中書」的治理框架。
我們不必過於驚奇宋代計程車大夫能夠提出「權歸人主，政出中書」的國家治理框架，因為在這一治理框架後面，還隱藏著一種更值得驚奇的國家「產權」意識。我們先來看一則小故事——
南宋度宗朝，由於皇帝「今日內批，明日內批」，老是繞過宰相機構下發「批示」，破壞「權歸人主，政出中書」的慣例，御史劉黻便上了一道奏疏，在奏疏的開篇，劉黻不客氣地告訴皇上，政令「必經中書參試，門下封駁，然後付尚書省施行，凡不由三省施行者，名曰『斜封墨敕』，不足效也」。而奏疏的最後，劉黻總結說：「故政事由中書則治，不由中書則亂，天下事當與天下共之，非人主所可得私也。」
在「家天下」時代，居然提出「天下事當與天下共之，非人主所可得私」，聽起來似乎很是「大逆不道」，但實際上，這幾乎是宋代士大夫的共識。如北宋時，宰相文彥博對宋神宗說，君主當「與士大夫共治天下」；南宋時，宰相杜范也提出，「凡廢置予奪，（君主）一切以宰執熟議其可否，而後見之施行。如有未當，給（給事中）、舍（中書舍人）得以繳駁，台、諫得以論奏。是以天下為天下，不以一己為天下，雖萬世不易可也。」南宋初，有位叫做方廷實的御史更是直接告訴宋高宗：「天下者，中國之天下，祖宗之天下，群臣、萬姓、三軍之天下，非陛下之天下。」
正因為在宋代士大夫的觀念中，天下非一家一姓所私有，而是天下人所共有，所以他們才反對君主不經宰相機構私自下發「內批」，並且自覺地擔當起與君主共治天下的職責，用北宋大儒程頤的話來說，就是「天下治亂系宰相」。我們應當注意到，「天下治亂系宰相」不但體現了宋儒「以天下為己任」的責任觀，更包含了一種「公天下」的「產權」觀念，一種節制君權的權力分立思想。如果我們還是將天下比喻為公司，那麼在宋人看來，這個公司與其說是家族產業，毋寧說更接近一種全民所有制企業，皇帝固然是董事長，但天下人也是股東，而從天下人中選拔出來的精英——士大夫則是股東代表，他們作為帝國CEO團隊進行公司治理的權力，也是來自股東代表的身份，而不是得自董事長的私相授受。
也正因為「天下治亂系宰相」包含著這種革命性的國家治理觀念，後世自詡「乾綱獨斷，乃本朝家法」的乾隆皇帝，才對程頤的這句話很是警惕，特意做出批判：「使為人君者深居高處，以天下之治亂付之宰相，大不可；使為宰相者居然以天下之治亂為己任，而目無其君，尤大不可也！」國家「產權」觀念及治理框架在明清二代出現倒退，實在不能不說是中國歷史演化的一大遺憾。
（選自吳鉤著《重新發現宋朝》，九州出版社，2014-4）