如果向人們提這樣一個簡單的問題：中華人民共和國何時實現土地國有化的？許多中國人或許會想當然地回答：1949年10月1日。稍作思考之後，也許有人會這樣回答：農村合作化以後。然而，這些答案都是錯誤的。正確的答案是：依照中華人民共和國的法律，從1949年10月1日到1981年，中國實行的是土地私有制；直到1982年，中國才宣布土地國有化，而且還限於城市範圍。細心的讀者或許會提問，1982年中國的土地國有化是通過什麼程序完成的？事實上，這次將城市的私有土地改變為國有，並未逐戶通知業主，更未辦理任何徵購、徵用手續，只是修改憲法時在憲法中加了一句話，於是，一夜之間，中國城市的私人土地所有權，就象沒收戰犯、官僚、買辦資產階級的土地一樣，被收歸國有。
隨後，國家又將國有化了的城市土地所有權當中的使用權高價出讓給私人，從而獲得巨額利潤。另一方面，國家又為了城市開發和房地產開發，大量徵用農民的土地，於是農民集體所有的土地就這樣變成國有土地了。本文將分析中國的憲法和法規中關於土地所有權規定的演變，藉此觀察土地制度從私有制轉變為國有制的這場無聲無息的土地「革命」。
一、土地所有權和土地制度
在德國，土地所有權被理解為土地所有者對土地的最廣泛和最絕對的權力。[1]中國理論界把這個西方社會對土地所有權的定義解釋為土地私有制的最完整、最典型的形式，即土地的業主可相對自由地使用和處置，同時土地高度商品化。[2]在德國，土地所有者對土地的最廣泛和最絕對的權力，是與土地的社會責任聯繫在一起的。德國民法大典第903條對所有權的定義是：以不違反法律和第三者的權力為限制，物的所有人可以隨意處置其物，並排除他人的任何干涉。德國基本法第14條第3款也有相同的規定[3]。中國理論界則把土地所有權分解為4個權力的合成，即占有權、使用權、收益權和處置權。[4]在中國，特別是在城鎮，人們習慣上將土地和土地上的建築物合稱為房地產。房地產的所有權原本是不可分割的。德國民法大典第94條規定，土地上的房屋建築從屬於土地，為土地所有權擁有者所有。但目前中國採行的規定是，建築所有權與土地所有權分離，房屋建築的業主不得擁有房屋所在地的土地。
根據土地所有權的歸屬不同，可以把世界上的土地制度簡略劃分為土地私有制和土地公有制兩大類型。有人以為，社會主義國家實行土地公有制，而資本主義國家則實行土地私有制，這是個錯誤的看法。北歐諸國真正實行了社會主義的經濟社會政策和福利制度，但它們的土地制度是私有制；以色列是資本主義國家，而它實行的卻是土地公有制。即便在一個實行土地私有制的國家裡，比如德國，土地中的相當一部分也是公有的，即歸國家、州、市鎮或其他公眾團體所有。然而，不能因為這些國家有一部分土地屬於公有，就把它們的土地制度理解為公有制。中國農村的土地大部分屬於村民集體所有。那麼，土地的集體所有制究竟是公有制還是私有制呢？中國的官方意識形態把它模糊地解釋成准公有制，其實，按照民法典來認識，土地的集體所有制毫無疑問是私有制，因為它排斥集體成員之外任何其他第三者的所有權。一個股份公司的股東們是一個集體，一個土地繼承群體的成員們是一個集體，一個村莊的農民同樣也是一個集體，其集體所有的土地是私有土地而不是公有土地。舉一個類似的例子，西方國家中的教會，特別是羅馬天主教會，是個很大的集體，它擁有大量的土地，而它的土地屬於私有土地。
二、從「耕者有其田」、「打土豪分田地」到中共1947年的「土地法大綱」
中華人民共和國成立之前，中國實行的是土地私有制，大多數土地屬於私人所有，也有一部分土地屬於國家所有。農民耕種自己的土地或者租地耕種，許多城鎮居民擁有自己的房地產，這已有2千多年的歷史。歷朝歷代都把土地的所有和使用視為公民的私權行為，朝廷或政府多採取放任態度。在非工業化國家中，財產主要表現為土地，由於土地向一小部分人手裡集中，而另一部分人卻失去土地，於是加劇了貧富兩極分化，激化了社會矛盾，即擁有大量土地的地主階層與沒有或只擁有少量土地的農民階層之間的矛盾。根據官方發表的資料，中華人民共和國成立之前，占農村人口約10％左右的地主富農占有70％以上的土地，而占農村人口90％的貧農和中農僅占有30％的土地；地主富農占有的土地當中，自己經營的面積一般不超過30％，其餘的土地租給農民耕種。[5]
中國民主革命先驅孫中山先生提出了「平均地權」、「地利共享」、「耕者有其田」的主張，並將土地改革作為其「三民主義」的最重要措施加以實施[6]。曾經是「三民主義」的積極響應者和支持者的中國共產黨，在奪權的過程中提出了更激進、更簡易、更受貧困農民歡迎的「打土豪、分田地」的口號。在某種意義上講，中共正是通過「打土豪、分田地」的口號贏得了農民的支持，從而推翻了國民黨的統治，在中國大陸奪取了政權，建立了中華人民共和國。失去中國大陸的國民黨退居台灣後，真正實施了孫中山先生所倡議的土地改革和「平均地權」，使台灣走上了一條新的道路。所謂的「耕者有其田」，即種田的人擁有自己的土地，其本質是土地私有制；所謂的「打土豪、分田地」，把地主富農的土地分給農民，讓農民擁有自己的土地，其本質還是實行土地私有制。如果當初共產黨提出的口號是「打土豪、共地產」，那麼，中國的農民還會支持共產黨嗎，共產黨還能奪取政權嗎？
自1921年到1947年，中共雖然提出了「打土豪、分田地」的口號，卻一直沒有提出系統性的關於土地制度和土地所有制的綱領性文件。直到1947年7月17日至9月13日，中共中央在河北省平山縣西柏坡村召開了全國土地會議，通過了「中國土地法大綱」[7]，才產生了中共第一個關於土地法的系統性和綱領性文件。「中國土地法大綱」的基礎是1945年5月4日劉少奇為中共中央起草的黨內文件「關於土地問題的指導」。[8]「中國土地法大綱」提出，要廢除封建性及半封建性的土地制度，實行「耕者有其田」的土地制度，廢除一切鄉村中土地制度改革之前的債務；土地分配的辦法是：除大森林、大水利工程、大礦山、大牧場、大荒地及湖沼等歸政府管理外，鄉村中的一切土地和公地由鄉農會接收，連同鄉村中其他土地，按鄉村全部人口，不分男女老少，統一平均分配，抽多補少，抽肥補瘦，使鄉村民眾獲得同等的土地並歸個人所有，政府發給土地所有證為產權憑據。「中國土地法大綱」所要建立的土地制度，顯然是以土地私有制為基礎的。
三、中國關於土地制度的法律法規（1949年－1981年）
1949年9月21日至30日，中國人民政治協商會議第一次全體會議在北京召開，會議通過了「中國人民政治協商會議共同綱領」（簡稱「共同綱領」）。這個「共同綱領」可以說是中華人民共和國的臨時憲法。其中第3條規定：中華人民共和國有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制，保護國家的公共財產和合作社的財產，保看護人、農民、小資產階級和民族資產階級的經濟利益及其私有財產，發展新民主主義的人民經濟，穩步地變農業國為工業國。第27條規定：土地改革為發展生產力和國家工業化的必要條件。凡已實行土地改革的地區，必須保護農民已得土地的所有權。凡尚未實行土地改革的地區，必須發動農民群眾，建立農民團體，經過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實行耕者有其田。「共同綱領」在土地所有制問題上繼承了「中國土地法大綱」，即堅持土地私有制，未提到土地的國有化問題。
1953年1月13日，中共成立了「憲法起草委員會」，毛澤東任主任。1954年3月，該委員會全盤接受了中共中央提出的憲法草案，隨後在全國範圍內組織了8千多代表，用兩個多月的時間討論並修改憲法草案。1954年6月14日，中央人民政府公布了修改後的憲法草案，供全國人民討論。兩個多月後，「憲法起草委員會」根據所提意見作了一些修改，此憲法草案在1954年9月9日的中央人民政府第34次會議上討論通過，交第一屆全國人大第一次會議討論批准。1954年9月20日，全國人大第一次會議通過了中華人民共和國的第一部憲法。該憲法第5條規定：中華人民共和國的生產資料所有制現在主要有下列各種，國家所有制（即全民所有制）、合作社所有制（即勞動群眾集體所有制）、個體勞動者所有制、資本家所有制。其中的集體所有制、個體勞動者所有制和資本家所有制，都屬於私有制。該憲法第6條至第11條對各種所有制形式做了一些具體限定。第6條規定，礦藏、水流、由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬於全民所有。憲法第8條規定，國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。憲法第10條規定，國家依照法律保護資本家的生產資料所有權和其他資本所有權。憲法第11條規定，國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權。憲法第12條規定，國家依照法律保護公民的私有財產的繼承權。
應該說，在土地所有權的問題上，1954年憲法保持了原有的土地所有權制度。在40年代末50年代初的土地改革運動中，儘管土改的手段是用暴力無償地從地主、富農手中獲得土地所有權，違背了土地私有制的最基本原則，但農民分得土地的私有權得到了確認；同時，該憲法維持城市裡資本家的生產資料所有權，包括對土地和廠房的所有權。城市居民的房地產作為生活資料，也得到憲法的保護，並可以繼承、買賣。1954年憲法還在第13條里規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行徵購、徵用或者收歸國有。
1954年憲法頒布之時，中共在農村開始推動農業生產互助組，這種旨在提高農業生產效率的生產組織形式並未涉及農民的土地私有權。在城市裡，私人之間的房地產自由買賣相當活躍。50年代初期和中期，一些文化名人為了在北京安家設籍購置了房地產，如吳祖光購買了一套四合院，價錢在1－2萬元之間。當時的四合院包括土地和房屋建築，這些私人財產受到1954年憲法的保護。
從1954年到1975年，中國經歷了許多「運動」，其中不少「運動」是針對土地所有權的，如農村合作化運動、公私合營運動、私房改造運動、人民公社運動等。在官方意識形態里，私有制、特別是土地私有制，就是社會主義革命的對象，但當局並未在法律上更改關於基本土地制度的法律法規，所以，依據1954年憲法，中國仍然實行並保護土地私有制，儘管這20多年的政策往往是違反憲法條文的，無論冠以什麼「革命」的名義。例如，城市的私有房地產中有一部分被迫交給國有房產部門去經營，房產部門只把房租收入中的一部分付給原私有房的業主，「文革」後房產部門乾脆停止支付房租，房主也不敢向房產部門索要房租，害怕因收房租而引來殺身之禍。
如果以為城市的土地所有權經過所謂的「社會主義改造」就變成了國有，那麼，一個不能迴避的事實是，「社會主義改造」運動其實違反了1954年憲法，城市房地產業主的所有權被強制性地奪走，現在是應該承認違憲的政策合法有效還是無效？進一步看，目前能夠找到的有關城市土地所有權「國有化」的文件是1956年1月18日中共中央轉批中央書記處第二辦公室「關於目前城市私有房基本情況及進行社會主義改造的意見」，該文件有以下建議∶「一切私人占有的城市空地、街基等地產，經過適當辦法，一律收歸國有。」[9]若用這個文件作為城市土地已經國有化的依據，就更沒有道理了。首先，這個文件只涉及城市空地和街道用地，並不包含建有房屋的土地；其次，這些空地和街道用地，也只有經過「適當」的辦法，比如購買，才能收歸國有，而當年的政府分文未付；再次，這個文件不過是中共中央書記處第二辦公室的一個意見，並非中共的決定，不具法律效力；最後，這個意見本身也是違憲的。改革開放之後，當局發還了「統戰對象」（如榮毅仁、王光英以及許多僑屬）的部分私有房地產，這一措施恰恰說明了所謂的「社會主義改造」和城市房地產權的改變是不適當的。從法律觀點來看，既然，「統戰對象」的私人房地產可以歸還，那麼所有其他人被強制沒收的私人房地產都應當退還，因為中國並不存在專門針對「統戰對象」的法律優惠。當然，也可以說，在毛時代，特別是「無法無天」的「文革」時期，法律法規經常被棄之不顧，所以憲法條文與政策及現實究竟是否衝突，無論是民眾還是執政者，都無人在意了。
