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北約存廢:歐美主要國家當前的防務政策之爭

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歐美主要國家之間的國家防務政策分歧在本月初的倫敦北約峰會上暴露無疑。這些分歧甚至關係到北約組織是否有必要存在;而美國關於把北約的作用擴大到亞洲以對付中國的建議則遭到冷遇。西方主要國家之間在這些問題上錯綜複雜的分歧,其實不僅與各國防務政策不同有關,還關係到各自國家所面對的經濟難題。

一、北約成立70周年:「北約腦死論」的由來

北大西洋公約組織是為了應付蘇聯對北半球的威脅而成立的跨國防務組織,簡稱北約(英文縮寫NATO),今年是該組織成立70周年。在紀念這個70周年之際,其主要成員國、北半球的西方主要國家之間爆發了前所未有的爭吵和相互指責。12月5日《華爾街日報》刊登了一篇文章《北約峰會:該吵就吵,當和則和》,該文表示,在北約組織為期兩天的峰會上,各國領導人在公開場合相互指責,對相互之間的分歧也有諸多抱怨;但在非公開的會議中他們彌合了分歧,就戰略性問題和防禦計劃達成了一致。此文作者希望淡化這些分歧,然而,分歧實際上並未消弭,只是被暫時擱置了。

這些國家之間的相關爭論有那麼嚴重嗎?要了解這一點,就先得知道分歧從何而來。

事關北約存廢的爭論是法國總統馬克龍挑起的。馬克龍11月6日接受英國《經濟學人》雜誌專訪時直言不諱地批評道,美國正在「背棄我們」,「北約正在經歷腦死亡」;他認為,歐洲正站在「懸崖邊上」,首先需要做的是從戰略上把自己視為地緣政治大國;否則,歐洲將「不再掌握自己的命運」。所謂的北約「腦死論」,是為另起爐灶、組建替代北約的歐洲防務共同體之類的構想找說辭。就在馬克龍接受上述採訪的同一天,他在凡爾登呼籲,「建立一支真正的歐洲自己的軍隊」。

首先對馬克龍的北約「腦死論」表達不滿的是德國總理默克爾。《紐約時報》11月23日報導,11月10日晚默克爾在柏林圍牆倒下30周年紀念晚宴上對馬克龍「一反常態地發火」。當時默克爾說,「我明白你很想搞翻天覆地的政治,不過我很厭倦要幫你收拾爛攤子。一次又一次,我都要把你打破的杯子碎片重新粘好,人家才可以坐下來喝著茶談。」顯然,默克爾對馬克龍試圖挑戰現存的北半球跨國防務體系的言論十分不滿。

而北約成員國土耳其的總統埃爾多安11月29日在電視講話中則公開抨擊馬克龍,要馬克龍去「檢查自己是不是腦死亡」。

接著,12月3日和4日在倫敦召開北約成立70周年峰會之前,川普與北約秘書長召開了聯合新聞發布會。川普在新聞發布會上說:馬克龍的「北約腦死論」「非常、非常可惡」、「令人受辱」……「你不能到處去散播北約的(負面)言論。這樣很不尊重」……「沒有人比法國更需要北約」,「而(從北約)受益最少的正是美國」。川普的這番話其實是批評法國佔了美國的便宜還賣乖。

北約這個70年來基本上步調一致的跨國防務組織第一次面臨主要成員國之間的對立,而上面引用的這幾位國家領導人的爭論也越出了外交語言的邊界。事實上,北約內部存在的諸多分歧遠不止上文提到的這一點,大體上歸納一下,至少存在著法美之爭、法德之爭、美歐之爭、歐土之爭這四大方面。

二、北約內部的四大紛爭

蘇聯解體後,隨著俄國政治風向的演變,俄國從葉利欽時代的與西方合作,逐漸變成了普金時代的與西方再度交惡;而普金分裂烏克蘭之舉重新暴露出俄國威脅歐洲和平的可能性。在這種風雲變幻中,北約的主要國家對北約的態度陸續發生了重要變化。德國地處俄國威脅的第一線,自己又捨不得花軍費,軍備狀況極差,因此希望美國繼續保護德國的安全,否則德國就成了不設防國家;法國地處西歐,遠離可能受到俄國威脅的東歐、中歐,實際上沒有安全之憂,加上軍力尚可,就想拋開北約、另起爐灶,讓歐盟國家依賴法國這個歐洲大陸上唯一可以提供核保護傘的國家;英國則忙於退歐之爭,無暇他顧,它也有足夠的軍力自保;美國現在不得不獨自面對中國潛在的軍事威脅,希望北約國家與它攜手,卻得不到響應。

在以上背景之下,北約重要成員國之間的主要紛爭表現在以下四個方面。第一,法美之爭,法國貶低美國為歐洲防務作出的貢獻,以此為借口,試圖另起爐灶,組建由擁有核武器的法國主導的「歐洲軍隊」,從而為法國的軍工行業爭得歐洲訂單;第二,法德之爭,德國在收縮國防開支方面長期與法國一致,但卻需要美國提供國防安全,因此反對馬克龍的「北約腦死論」和另起爐灶之策;第三,美歐之爭,由於北約的大多數歐洲成員國長期以來盡量減少國防開支,結果美國成了這些國家部分國防開支的變相承擔者,川普上任後不斷對北約的歐洲成員國提出增加軍費的要求,最近部分歐洲國家的國防開支才略有增加;第四,歐土之爭,土耳其採購武器系統時轉向俄國,又在敘利亞問題上與俄國合作,引起北約的不滿。

除了上述已經擺在檯面上的紛爭之外,北約的歐洲成員國與美國之間就防務重心問題也有隱形分歧。美國國務卿蓬佩奧11月20日在布魯塞爾北約外長會議上說,盟友必須應對來自中共目前的潛在的長期威脅,北約國家不能忽視他們同北京執政黨之間的「根本差異和不同信仰」;當記者問到法國和德國關於改造北約的建議時,蓬佩奧指出,1949年北約成立時並沒考慮到「來自中國共產黨的威脅」,北約取得冷戰勝利是為了「自由和民主事業」,北約的重心應轉向中國,因為北約和中共的價值觀完全對立。但是,12月初的北約峰會結束後,美國關於北約重心要俄、中雙兼顧的期望並未得到北約歐洲成員國的積極回應,這次峰會的閉幕聲明沒有把中國定義為威脅,只是表示有所關注。

這些分歧表明,冷戰結束後,北約成員國各自面對的國際國內情勢不斷變化,它們的情勢判斷和戰略選擇出現了越來越大的差別,特別是一些歐洲發達國家出於地緣政治和經濟需要,與美國的摩擦不斷增加,北約成立之後那40年的協調一致的防務共同體戰略不復存在。而在這些分歧的背後,北約多數歐洲成員國的考量當中,如何盡量減少國防開支、避免因國防開支衝擊社會福利支出,是一個誰也不願公開承認、而又不約而同地實施多年的國策。這種「佔美國便宜」的國家行為成了歐盟大部分國家的共同需要。

三、北約成員國的國防開支與德國的防務現狀

2016年川普在競選時把從老布希開始的歷任美國總統在北約財務問題上的糊塗賬攤到了桌面上。事實上,美國的絕大多數選民此前並不了解,自己的政府在北約軍費方面長期在付冤枉錢。北約章程規定,為了分擔國防負擔,各國的軍費必須至少佔GDP的2%。《維基百科》公布北約成員國最新的GDP和軍費原始數據,但其加總數和各國的百分比都有不少計算錯誤。筆者逐項計算後得出了正確的百分比,計算結果如下:

最新資料顯示,北約的總軍費開支佔GDP的2.56%,但北約除美國以外的其他28個成員國的總軍費開支佔GDP的比重只有1.53%;美國的軍費則佔GDP的3.56%,因此,即使北約的多數歐洲成員國盡量少化軍費,也照樣能獲得國防安全。北約的27個歐洲成員國當中,拉脫維亞、立陶宛、愛沙尼亞、波蘭、羅馬尼亞毗鄰俄國,希臘毗鄰一度衝突不斷的巴爾幹半島國家,英國堅持保存防務實力,這七個國家的國防支出達到了北約的規定,而其他歐洲成員國和加拿大的國防支出都低於北約的開支標準,其中最典型的是冰島,它的國防支出僅佔GDP的0.02%。北約的防務開支狀況突顯出該組織的「大鍋飯」體制弊端,即不佔便宜白不佔,佔了便宜也白占。

北約的主要成員國里,英國、德國、法國、義大利、加拿大都是G8成員國,這五個最富裕的發達國家裡,除了英國,德國、法國、義大利、加拿大在國防開支方面都長期「揩油」,其中法國國防支出佔GDP的1.83,德國是1.35%,義大利1.18%,加拿大1.28%。北約成員國都有自己的軍隊,而軍隊要發薪水,還有其他人事和福利開支,那些北約成員國壓縮各自國防經費的直接後果是,開支了人頭費後就沒錢研發武器、更新裝備、保存軍力了,於是國防便空心化了。

歐洲最大最富的國家是德國,它離俄國很近,本應高度重視國防,但實際上它的軍隊人數和裝備狀況卻因壓縮軍費而變得令人吃驚。2013年10月14日《德國之聲》報道,聯邦國防軍人數不斷減少,從原來的25萬人裁減到17萬人,而很多志願兵參軍不久便以個人就業、就學、不喜歡軍營生活為由而逃離兵營、中斷兵役。2015年12月2日《德國之聲》報道,聯邦國防軍老舊的旋風偵察機機齡已達23至34年,而新的「颱風」戰鬥機(Eurofighter)只有55%可用。這種情況近年來又進一步惡化,德國《明鏡周刊》2018年5月2日報道,2017年聯邦國防軍的128架「颱風」戰鬥機中只有39架能隨時出動,而到了2018年只剩10架具備實際戰鬥力,又由於導彈庫存極少,真正能執行作戰任務的只剩4架。2018年10月31日《德國之聲》報道,2017年交付使用的7架「虎」式直升機到2018年只剩2架可以運行,而7架直升運輸機中可使用的只有4架;2017年交付軍隊使用的71台美洲豹裝甲車第二年只剩27台還可使用,六成新坦克純屬擺設。

四、歐洲主要國家的防務政策受制於各國社會福利制度

德國並不是歐洲國家裡國防空心化的唯一國家;幾乎可以說,在北約(實際上是美國)的保護下,許多歐洲國家都不同程度地存在這種狀況。那麼,這些國家能不能按照北約的規定增加國防開支呢?看一下法國最近讓馬克龍頭痛不已的公營機構員工大罷工,就多少能猜出答案了。法國的不少公營機構員工可以比私營部門員工早退休十多年,而退休金卻大幅度高於私營部門的員工,這本來是多年積弊的結果,體現了公營機構的某種特權,並導致嚴重的社會不公。馬克龍為了緩解法國的財政困難,試圖稍稍改變公營機構的退休福利,於是這些員工就組織大罷工威脅馬克龍。歐洲國家的社會福利長期以來越來越豐厚,各國因此債台高築。在這種情況下,增加國防開支勢必觸動社會福利預算,而削減社會福利就必然造成選民反彈,導致政壇震蕩。

從這個角度出發就可以理解,北約的防務之爭不是單純的國防需要問題,也關係到社會福利體制和政治穩定問題。歐洲國家多數民眾不喜歡川普,不只是價值觀念不同引起的立場差異,還因為川普要求北約成員國承擔應當支付的國防開支,可能會動到他們的「乳酪」。而川普要求北約各國公平地承擔國防費用,其實也是在保護美國選民的「乳酪」。因此,在北約存廢問題的背後,其實已經顯露出發達國家之間國民利益之爭。這是冷戰結束以後歐洲政治家們始終不願承認、而又難以面對的大難題。

這個事關北約存廢的難題可能無解。北約成員國不可能永久性地靠「揩油」美國來獲取國防安全,美國的選民也不願永遠當「冤大頭」;如果歐盟國家不依靠北約而自主國防,美國可以大大減輕對北約成員國的防務責任,但歐盟國家勢必大幅度增加軍費,並且在核安全方面依賴法國,這不僅很難為一些歐洲政治家們接受,而且他們也無法說服國民放棄部分福利來增加國防開支。

因為北約的存在,冷戰時代歐洲儘管處在蘇聯的核威脅之下卻經濟一片繁榮。冷戰結束近二十年之後,北約開始面臨來自內部的危機,歐洲國家享受美國保護的幸福歲月正面臨來自法國的挑戰。恰逢此時,歐洲國家經濟停滯,社會福利居高不下,財政普遍困難,北約的存廢之爭折射出歐洲各國政治、社會、經濟內在的諸多難題,似乎並沒有簡單快捷的解惑之道。在這種局面下,美國希望北約東向,看來必然是「和者必寡」了;而法國另起爐灶的建議也同樣應者寥寥。

在北約目前維持現狀的前提下,北約能否把以大西洋為重心的歐洲防務體系變成兼顧歐亞、也瞄準中國的新體系,光靠強調中共的國際威脅,是很難有效果的。對歐洲國家來說,其中的關鍵點不是對國際關係演變的認知問題,而是「銀子」問題。歐美之間的防務之爭,其實也是各方納稅人對自己荷包開放程度之爭。美國人確實夠慷慨大方了,20年來一直省下自己的社會福利,為歐洲國家支付它們本應自己承擔的那部分「國防稅」,從而讓歐洲國家的社會福利水漲船高。現在,這個問題被歐盟內部的利益衝突和國際格局的演變(主要是中國軍力的強化)挑了出來,有可能成為今後相當長時期內影響歐美關係和歐洲內部關係的一個重要槓桿。這根槓桿可能撬動的不只是歐洲的防務自主問題,還可能撬動歐洲各國各自的社會福利制度的改變以及相應的社會變動和國內政治演變。

責任編輯: 趙亮軒   來源:SBS 轉載請註明作者、出處並保持完整。

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