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經貿關係大起大落 美中拉下臉的貿易口水戰

2017年,美中經貿關係大起大落。川習海湖莊園會晤之後熱絡了一陣,但接近歲末,川普政府的貿易官員相繼板下臉批評中國的貿易政策,隨後又在12月18日公布的國家安全戰略中將中國定位為戰略競爭對手,並指責北京實行目的在於削弱美國的經濟侵略戰略。

同日,中國的決策者開始進行為期三天的閉門經濟工作會議。會議閉幕後官方發布的聲明中沒有提及美方的戰略報告,但稱中國將擴大進口,削減部分商品的關稅,以促進貿易平衡。這或許容易被視作是中方對川普新的國家安全戰略的回應。但中國媒體說,中國已經在12月1日開始調降187項商品的進口關稅。

儘管 中共領導人習近平在中共十九大上進一步強化了權力,成為數十年來最強勢的中共領導人,比前任更為自信,甚至表現出在一些全球議題上樂於擔當領導者,但似乎並沒有找到有效的方式應付強調“美國優先”的川普政府在貿易方面越來越強硬的態度以及咄咄逼人的動作。

習近平一方面似乎更願意在川普政府放棄在一些國際事務上的領導者角色,同時也在積極挑戰二戰後美歐建立並主導的全球體系。但在應對美國在貿易方面的挑戰和批評時,習近平仍然沿用其前任們使用過的、看起來頗為有效的老辦法,對到訪的川普總統極盡禮遇,還準備了價值2千5百億美元的貿易大單。

美國商務部長羅斯

儘管川普對中國精心的接待讚賞有加,美國商務部長羅斯也稱讚了雙方簽署的貿易大單,但這個對策這次沒有起到緩和的效果。美方繼續積極地對自中國進口的商品進行反補貼、反傾銷(“雙反”)調查,並明確表示不承認中國的市場經濟地位。

川普政府11月30日公布了它在11月中旬已向總部在日內瓦的世貿組織總部提交的一份文件的內容。美國在這份提交世貿組織貿易法庭的文件中,就中國尋求世貿組織認可其市場經濟地位表明其反對態度。

中國與美國和歐盟就其市場經濟地位的爭端始於去年12月。中國認為其2001年加入世貿組織時,協議要求WTO成員在中國入世屆滿15年時自動給予中國市場經濟地位。但美國和歐盟以中國政府干預經濟,造成市場扭曲為由,拒絕承認中國是市場經濟。中國則以入世協議為依據,向WTO貿易法庭對美國和歐盟提出了申訴。目前法庭正在審理中國訴歐盟案。隨後或會開始審理中國訴美國案。

這場交鋒引發關注。華爾街日報在一篇報道中指出,這方面的訴訟干係重大,因為一旦一個國家被貼上非市場經濟的標籤,就意味著其他國家可以更自由地對這個國家徵收高額關稅。

該報道說,據經濟學家估算,因美國和歐盟將中國視為非市場經濟國家而使中國製造商出口損失數十億美元。美國和歐盟對自中國進口的部分商品徵收遠高於百分之百的關稅。

川普政府在2017年積極對進口自中國的商品進行“雙反”調查,案例比去年奧巴馬政府發起的“雙反”調查激增60%以上。

“雙反”調查涉及廣泛的進口自中國的產品,從硬木膠合板、工具箱,到塑料裝飾品。商務部還重新使用塵封已久的“自啟動”調查。通常,商務部是在美國業者就中國產品因受補貼低價傾銷到美國並對該行業造成損害為由提出調查申請,在進行評估後決定是否啟動“雙反”調查。而“自發起”調查則是由商務部在沒有業者申訴的情況下,自發對其認為受到政府補貼的進口產品啟動調查。

美國商務部11月28日宣布對中國出口到美國的通用鋁合金板發起“自啟動”調查後,中方表示強烈不滿,並稱可能採取反制措施。

分析人士擔心這樣的走勢將會引發“貿易戰”。金融時報首席外事評論員吉迪恩·拉赫曼說,明年美國將會針對中國進口商品加征關稅,如果中國以同樣手段進行報復,將會引發“貿易戰”,進而波及全球經濟和貿易體系。

川普贏得大選出乎意料,對於各國政府來說,如何打交道也是個挑戰。對於中國來說,可能不確定的是川普就任後將怎樣處理兩國間長久存在的貿易方面的爭執。“貿易戰”並不是遙不可及的事,因為他競選期間曾一再批評中國的貿易政策,並多次說,一旦當選,首先把中國定為貨幣操縱國,並將對進口自中國的商品徵收45%的關稅。

這樣的做法在貿易界看來一定會招致中國的報復,世界最大的兩個經濟體繼而陷入貿易戰,並殃及仍處於脆弱階段的全球復甦。

川普入主白宮之後,並沒有像他競選時所說的,即刻給中國貼上貨幣操縱國標籤。他在就任第一天發布總統政令,宣布美國退出13個國家經過艱辛談判所簽署的泛太平洋夥伴協定。川普認為,這個由奧巴馬政府發起,被視作制衡中國的多邊自由貿易協定對美國不公平。

川普政府還挑戰已簽署多年的北美自由貿易協定,以及美韓自貿協定,要求重新談判。他在貿易政策方面強調雙邊談判,認為全球化和多邊協議損害了美國的利益,大量就業機會,尤其是製造業就業機會流向海外。

而川普在競選期間就美中貿易問題所作的承諾在其就任後相當長一段時間被擱置一旁。四月份習近平訪美,兩國首腦在海湖莊園的會晤使原本緊繃的關係驟然轉暖。雙方同意啟動百日貿易談判計劃,旨在推動美國出口,削減美中貿易逆差。

5月11日,兩國宣布了百日計劃的初步成果,涉及牛肉、雞肉、金融服務和液化天然氣。但是在導致貿易摩擦的一些更大的問題上,幾乎沒有取得進展的跡象,例如鋼、鋁產能過剩、市場准入,以及美國出於國家安全考慮禁止向中國出口高科技產品。

百日計劃即將結束時,已經出現寒意。計劃結束後雙方如期舉行了高層經濟會談,開幕式上美國財長姆努欽談及市場准入,商務部長羅斯強調了川普政府對美中巨額貿易逆差的不滿。原定會談後舉行的記者會也取消,雙方未能形成一個聯合聲明,談判黯然落幕。

由於朝鮮核危機不斷升級,川普尋求中國幫助向對其在經貿方面嚴重依賴的鄰國施壓。許多分析認為,白宮或在以經貿換取中國在朝核問題上進行合作,而隨著時間推移,美國發現朝鮮並沒有收斂的跡象,認為中國可能並沒有真正幫川普的忙,對朝鮮施壓。

6月20日川普在推文中表示不滿,《中國即將崩潰》的作者章家敦認為那是美國態度的轉折點。7月朝鮮試射洲際彈道導彈後,川普通過推文表達挫折情緒。他在29日的推文中說,他對中國很失望。川普說,他的愚笨的前任讓中國每年通過貿易賺取數千億美元,但是“他們在朝鮮問題上沒有給我們做任何事,只是說說而已。我們不能再讓這種狀況持續下去。中國是能輕易解決這個問題的。”

此後一系列動作顯示,川普政府打算在貿易問題上對中國採取行動。但章家敦認為川普政府並沒有一個明確的中國政策。他說:“這顯示我們有個朝鮮政策,但卻沒有中國政策。當中國在朝鮮問題上沒有幫忙,就會有貿易摩擦。”

8月14日,川普宣布要求美國貿易代表依據1974年貿易法第302(b)條款,決定是否就中國在貿易方面有不當和歧視性政策法規和行為,是否損及美國的知識產權、創新和技術而展開調查。在川普宣布前夕,白宮官員在電話會議上否認美中貿易和朝鮮問題掛鉤。一位官員說,美國每年因知識產權被盜用受損6千億美元,而近期的幾份研究報告顯示,中國是這方面問題的主要來源。白宮方面相信這個行動能夠在國會和商界贏得廣泛支持,並希望這個痼疾自此可得以解決。

8月18日,美國貿易代表萊特希澤宣布依據“1974年貿易法”對中國啟動“301條款”調查。中方回應表示強烈不滿。

1974年貿易法案第301條款部分內容,允許美國貿易代表和總統可以採取廣泛的懲罰措施,包括在調查發現違反貿易規則後在關稅和進口配額等方面採取措施。1995年成立的世貿組織形成貿易爭端解決機制後,該條款極少動用。川普政府動用塵封依舊的國內法案條文對貿易夥伴進行調查,也是本屆政府對多邊機制懷疑態度的表現。

萊特希澤9月時首次在公開場合發表講話,對川普政府抵觸全球化和多邊機制的貿易觀加以辯護。他批評了世貿組織的爭端解決機制,稱其“不足”,常常在裁決時傾向自由貿易,而忽視貿易協定的細節。他說,該機制存在透明度問題,有人員方面的問題,美國認為它在很多方面都是有問題的。

貿易律師出身的萊特希澤說,由於許多市場仍欠自由公平,其政府試圖通過補貼、封閉市場,以及通過監管進行限制等手段確保達到其目的。他說:“我們必須採取主動。這些問題談了多年都沒有用。我們必須用我們擁有的一切手段讓這樣的非經濟行為付出昂貴代價。”

這位美國貿易代表批評說,中國的重商主義行為對世界貿易體系形成了“史無前例”的威脅,而世界貿易組織的爭端解決機制已不足以解決中國造成的問題。

對於習近平而言,2017年秋季舉行的中共十九大對其未來的權力穩固非常重要。外界有分析認為,習近平或會在成功穩固權力後,推動必要的結構性改革。然而,當這位數十年來中國最強勢的領導人即將迎接到訪的美國總統川普時,分析多不看好此次訪問會產生實質性的進展。

美國智庫外交關係理事會的亞洲項目負責人易明

川普行前,美國智庫外交關係理事會的亞洲項目負責人易明(Elizabeth Economy)在一個電話會議談及她對川普 訪問中國大陸的期待時說,川普總統能公開表露他對習近平主席的欣賞,也能夠直言對中國政策的不快。她說,一個有意義的關注點就是政策和個性能否在某種程度上融合。

易明說:“習近平主席是否會就川普總統可能施壓的問題給出實在的解決辦法?我認為,現在就要看能否付諸行動了。”

在習近平的悉心安排下,川普受到隆重的接待。而被渲染的壓軸戲則是雙方簽署總價值2千5百億美元的貿易大單。商務部長羅斯對此表示歡迎。但盛宴過後,矛盾依舊。中國逢美國總統到訪必有貿易禮包。這種做法曾經或會起到緩和緊張的作用,但即便禮包大到2千5百億美元,並不能解決美中貿易失衡,也無法鬆動中國市場准入,更與習近平會否推動必要的改革無關。

川普首次 訪問中國大陸後不久,美國宣布將考慮通過大約6種方式對中國採取貿易行動。華爾街日報的報道說,川普政府希望以這些方式“從根本上挑戰中國的貿易行為”,並將於明年初作出具體的決定。

到年尾時,川普政府在貿易方面對話態度日趨強硬。在行動上,商務部啟動了創紀錄的反補貼和反傾銷調查(“雙反”調查)。商務部頻頻發布針對進口自中國商品的雙反調查結果。商務部長羅斯還表示,將罕有地在沒有業界提出申訴的情況下,對進口自中國的鋁產品進行“自啟動”調查。同時,貿易代表將缺席20國集團鋼鐵峰會的消息,也引發美國或對中國鋼產品採取貿易懲罰行動的疑慮。一些專家擔心美中貿易戰或難避免。

美國公布對世貿組織貿易法庭遞交的有關不承認中國市場經濟地位的公函內容,使這個在一年前出現的爭端再度引發關注。貿易問題專家對於15年前中國入世時簽署文件中的文字意涵感到困惑。

彼得森國際經濟研究所的貿易專家加里·哈夫鮑爾曾就此撰文分析。他說:“我認為中國或許會贏得這場法律訴訟。但那不會改變美國認為它不符合市場經濟的看法。”

美國貿易代表萊特希澤

在布宜諾斯艾利斯WTO部長級會議前夕,美國貿易代表批評這個長期受到美國鼎力支持的全球貿易仲裁機構疏於執法。萊特希澤說,WTO“失去了重點”,成了“一個以訴訟為中心的組織。”他還未點名地批評中國對經濟的干預行為。會議期間,美國與歐盟和日本發表聯合聲明,未點名批評了中國在產能過剩、知識產權盜用、強迫技術轉讓,以及國有企業等扭曲市場的行為。

而商務部長羅斯也在大西洋理事會舉行的一個活動中發表講話時,點名批評了中國長期性的不公平貿易行為。

羅斯說:“今年,我們和中國的貿易逆差月月見長。照這個趨勢將會超過去年近3500億美元的貿易赤字。我們的底線是,中國必須做得更多,以保障美國公司在市場准入方面受到公平對待。”

羅斯說,川普政府已經開始針對中國採取了一下糾正措施。他說,自今年1月至今,美國針對進口自中國的產品的反傾銷和反補貼調查(雙反調查)比去年同期增加了61%。

華盛頓智庫加圖研究所的貿易專家西蒙·萊斯特說,問題的核心在於,美國和其他國家認為,中國政府在經濟中起的作用過大,這對其他國家是不公平的。

萊斯特認為,美國希望有辦法讓中國經濟更為市場化,但各種辦法都沒有見效。他說,或許“雙反”調查是僅存的施壓手段,但見效與否不得而知。

儘管美國一再對多邊機製表示不滿,川普政府也強調以雙邊取代多邊的態度引發爭議,但它迄今並沒有在行動上脫離多邊機制。萊斯特說,“雙反”調查是WTO機制允許的,美國也沒有缺席WTO部長級會議,也就是說,美國仍沒有脫離多邊機制範圍。

美中貿易歷經數十年,貿易戰呼聲不斷。哈夫鮑爾說,即便把雙反調查涉及的所有中國商品加起來,也不過佔美國進口中國商品總量的9%。他不認為中國會採取激進手段反制,因為它不願因此惹惱美國。

川普總統在過去兩年里就中國貿易發表了許多強烈的言論,但是迄今還沒有轉化為行動。哈夫鮑爾說,激進的貿易政策對中國經濟無益,對華爾街和美國經濟也無益,所以當下談論甚多,卻都止於行動。

阿波羅網責任編輯:楚天 來源:VOA 轉載請註明作者、出處並保持完整。

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