「蘇州毒地案」案情複雜、牽連甚廣，可能成為我國訴訟歷史上索賠標的額最大的一起民事案件，並且涉及大範圍嚴重土地污染，引起了多方關注。
2023年11月4日，上海陸家嘴金融貿易區開發股份有限公司（「陸家嘴公司」）在其公司官網披露了一條「關於公司及控股子公司涉及重大訴訟的公告」。公告顯示陸家嘴公司及其控股子公司對以江蘇蘇鋼集團有限公司（「蘇鋼集團」）為首的5名被告提起民事侵權訴訟。
訴因是蘇鋼集團在2016年將其名下蘇州綠岸房地產開發有限公司（「蘇州綠岸」）95%的股權掛牌出讓給原告，而蘇州綠岸的主要資產，位於蘇州高新區的17塊土地使用權中，有14塊存在面積與程度遠超披露的土壤污染情況。
「蘇州毒地案」存在哪些複雜的法律關係？
陸家嘴公司就此向被告方提出高達百億的侵權索賠訴求，並將蘇州綠岸列為第三人，該案目前已被江蘇省高級人民法院正式立案受理（「蘇州毒地案」）。
公告一經發布，陸家嘴公司的股價便應聲下跌，在公眾輿論中也掀起軒然大波。
「蘇州毒地案」案情複雜、牽連甚廣，可能成為我國訴訟歷史上索賠標的額最大的一起民事案件，並且涉及大範圍嚴重土地污染，引起了多方關注。
本案的複雜性，體現在三個方面：
一，案件關鍵事實模糊不清，爭議雙方就土地污染問題各執一詞。
二，案件當事人，包含企業、行政機關、環評單位等多方主體，法律關係紛繁複雜。在本案5名被告中，除蘇鋼集團外，還有負責審批國有土地變更規劃的蘇州高新區管委會、負責實施環評的蘇州市環境科學研究所和蘇城環境科技有限責任公司，以及負責審批環評許可的蘇州市自然資源和規劃局，原告方認為在涉案土地出讓、環評和調規變性過程中，這些機關、單位涉嫌存在違法違規、弄虛作假和不履行法定職權的侵權行為。
三，案件核心要素——涉案土地的環境影響評價（「環評」），具有高度技術性和專業性，且多次環評結果前後矛盾。
鑑於本案尚未正式開庭，案件事實有待法院後續通過調查取證、開庭審理等方式進一步探明，本文僅對「蘇州毒地案」中涉及的兩大核心法律問題進行分析：
其一是環評問題；
其二是毒地案中的政府監管責任。
矛盾的環評：環評應當為誰服務？
環評，是指規劃和建設決定作出之前，預測、分析、評估擬議行動的環境影響，並提出預防或減輕不利環境影響的對策和措施。
我國《環境保護法》第19條規定，「未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施；未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設」，由此確定了「無環評、無開發」的原則。
環評也被視為規劃項目和建設項目的「通行證」，發揮了重要的環境保護、風險預防作用。由於環評具有高度技術性和專業性，因此建設單位通常委託第三方環評機構實施，後者編制的環評報告將成為環保部門批准建設項目環評許可的重要參考。
在「蘇州毒地案」中，對於蘇鋼集團是否構成違規出讓存在嚴重污染的土地的問題，原被告雙方各執一詞。
原告方認為，涉案地塊的實際污染面積和污染程度遠超蘇鋼集團掛牌時所披露的污染情況，真實污染情況在原告方於2021年對已建成設施進行土地污染情況調查時才發現；被告蘇鋼集團則認為，在2016年轉讓之際便已如實披露部分地塊的污染情況，並且明確提示部分地塊原為鋼鐵焦化生產區域，可能存在土地污染風險，原告不僅知悉並承認接受所有風險，而且還在開發建設時因不規範施工造成二次污染。
而原被告對立的觀點背後，是兩份相互矛盾的環評報告。
涉案地塊原為蘇鋼老產區，屬於工業用地，分為焦化區和非焦化區，並在2014年停產。蘇鋼集團在2016年掛牌拍賣前，委託了蘇州市環科所和蘇城公司對焦化區進行初步調查和詳細調查，並編制了風險評估報告。
報告顯示17個地塊中，僅位於焦化區的4號地塊存在嚴重污染，需開展土壤和地下水治理，2號地塊及其附近個別超標點位不需要治理修復，其他焦化區地塊均適用商業、公共市政等用地類型，非焦化區地塊則適用住宅、學校等各類用地類型。
而在2022年，陸家嘴公司在開發2號地塊建設雷丁學校過程中，因地塊土地污染嚴重而導致環評未通過政府審批（「雷丁事件」），並因此委託中國環科院案涉地塊全部重新開展調查評估，評估結果顯示17個地塊中共有14個地塊存在土壤和地下水污染，其中已建成幼兒園的13號地塊和已建成學校的2號地塊尤其存在嚴重土地污染。
兩份截然對立的環評報告，存在兩種可能的解釋：
一是環評標準本身發生了變動。在2014年時，蘇州環科採用的是《展覽會用地土壤環境治理評價標準》（HJ350-2007），而中國環科則是採用2018年新頒布的《建設用地土壤污染風險管控標準》（GB36600-2018）。
不同標準對污染物要求不同，環評結論自然相異。但是，這一解釋難以成立。
因為《環評法》第27條還規定了「環境影響後評價制度」，該制度要求在項目運行和建設過程中持續完善、動態調整對環境風險的認識與評估。因此新標準發布後，蘇州環科重新實施了環評，並通過了專家評審。
但是，在2022年中央環保督查組收到群眾舉報，對涉案地塊進行督查時發現經重新環評、專家評審和修復治理的污染地塊仍然存在污染物超標問題。
二是環評機構的選擇性評估。在「蘇州毒地案」中，由不同主體組織實施的環評結論大相逕庭，這暴露出環評制度的深層問題：
在理論上，環評機構是應當中立第三方進行評估並出具報告，但自2015年環保部開展環評政企脫鉤和市場化改革後，強化了環評機構與建設單位的服務購買關係。因此，環評機構很有可能出於「服務提供者」而非「獨立第三方」身份提供更有利於服務購買者的報告結論。
當環評機構有選擇的採用標準、監測特定地塊時，環評結論自然相異。如此一來，原本被預設為專業、科學和中立，應當服務於公共利益與社會利益環評制度，就可能淪為「一紙空文」，使得風險預防的核心目的被虛置。
缺位的監管：政府責任何在？
本案牽連甚廣，除民事侵權、技術評估行為外，還涉及多項政府行為。
在蘇鋼集團2016年掛牌拍賣地產公司股權到陸家嘴公司2022年爆發「雷丁事件」過程中，歷經了調整控制性詳細規劃、變更土地性質、批准環評許可和建設許可等多個行政行為。
依據權責統一原則，在政府行使規劃權、許可權的同時，應嚴格履行監督管理職責，但後者在「蘇州毒地案」中幾近遁形。
首先，規劃部門和土地主管部門在調整控制性詳細規劃、變更土地性質的行政規劃時，應當對土地性質是否達到變更標準進行核查，並對違反土地管理法律法規的行為進行監督檢查。
這一變更規劃的過程即產業界所謂的「調規變性」。原則上，工業用地變更土地性質需經政府統一收儲、統一調規變性，再招標拍賣掛牌出讓；但是，由於缺乏法律明文規定，實踐中很多地方政府允許由工業用地使用權人自主申請並掛牌拍賣。
然而，依據《土地管理法》第56條規定，建設單位需改變土地建設用途的，仍應經城市規划行政主管部門和自然資源主管部門同意，並經原批准用地的人民政府批准。因此，在蘇鋼集團將原工業用地轉化為經營用地出讓前，經過了至少三個主管部門的同意或批准。
在本案中，據蘇州市高新區管委會官網顯示，高新區自規局於2019年對2號地塊規劃變更方案進行了批前公示，而後者在中國環科的環評報告中顯示嚴重污染嚴重超標。
其次，環保部門和規劃部門在頒發環評許可和建設項目許可時，應當嚴格履行法定職責，審查擬建設施是否達到環保和建設標準。
《環保法》第19條規定，編制有關開發利用規劃，建設對環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價。《土地污染防治法》進一步規定，將有土地污染風險的建設用地地塊變更為住宅、公共管理與公共服務用地的，應當進行土地污染狀況調查並報當地政府生態環境主管部門，由後者會同自然資源主管部門組織評審。
其中，環評審批具有實質上的否決效果，對環評結論的審批可以直接臧否建設項目許可，而土地污染評審也發揮了實質性「把關」作用。這意味著，負責實施審批、頒發許可的行政機關並非簡單採納環評報告意見，而是以其為參考作出獨立判斷。
但很顯然，在「蘇州毒地案」中，這一職責並未嚴格落實到位。
實踐中，為提高審批效率、促進營商環境，政府有時會採取環評告知承諾或容缺受理的方式，即「先發證，再審查」。在本案中，蘇州高新區管委會即對建設在2號污染地塊上雷丁學校的辦學許可採取容缺辦理，後者的建設和辦學直至2022年「雷丁事件」爆發後才被叫停。
在以「民事侵權」為訴由的「蘇州毒地案」背後，牽連了深刻複雜的環評制度失靈、政府監管缺位問題。法律層面，環評機構和政府部門本應當發揮科學獨立評估、嚴格監督管理的職能，但似乎被裹挾在商業化浪潮中，有「走過場」和「做表面功夫」之嫌。
實際上，「毒地」並非無法修復治理，只是耗資不菲，當房地產熱潮退落，需要有人出面為污染治理埋單之時，矛盾爭議才再次集中爆發。
事前預防，永遠勝過事後修復。藉此「蘇州毒地案」爆發之際，有必要冷靜反思其中所暴露出的制度失靈和法制疲軟問題。
