時間： 09-05-26 09:57:43 華媒網
中央人民廣播電台5月25日在早晨6：30分新聞和報紙摘要節目中，播出了對國家南水北調辦公室張基堯主任的錄音訪談，稱南水北調工程推遲的主要原因是移民搬遷，同時也需要對工程進行新的優化。嚴格的講，這已不是什麼新聞，不同的是，原來都是媒體記者報導，這次是由更加權威的南水北調工程官員親自接受訪問，進一步說明前一段關於媒體消息的準確性。與此同時，也可以看作是國家高層對國內外輿論關注南水北調工程延遲消息的另一種形式的回應。
儘管人們不願意看到，可國家級的南水北調工程延遲已經成為事實。根據國務院2002年批准的《南水北調工程規劃》，西線尚未開工，仍在論證當中；東線2002年12月開工，計劃到2007年通水，《新京報》2007年9月12日報導稱，東線工程按計劃通水已不現實，通水時間要推遲到2010年；中線工程開工時間為2003年12月，計劃向北京供水的時間為2010年。按照幾天前媒體最新報導，中線工程要延遲5年，東線工程則是第二次延期了。國家級的大型重點工程，為什麼會兩次延遲？而且時間長達數年？除了有關部門已經公開的移民補償、資金變動等因素外，還有沒其他原因？筆者根據到目前為止已經公開的相關信息，試做分析如下：
工程開工6年可行性報告未獲批准
2009年5月18日《經濟觀察報》報導，儘管南水北調工程東線、中線一期工程分別於2002年12月27日、2003年12月30日開工建設，但工程的可行性研究報告直到2008年底才獲得國家發改委的批准。這就意味著，東線、中線一期工程時間長達五六年的建設，是在可行性報告未獲批的情況下實施的。
看了這樣的報導，人們難免感到驚訝！如此重大的工程，竟然是在可行性報告未經批准的情況下倉促上馬的，這就難怪出現重大調整。上述同一報導披露，正是國家發改委在2008年底批准了工程的可行性報告以後，國務院南水北調建設委員會才確定了工程調整的計劃。
這裡涉及到兩個方面的問題：一是工程的可行性研究報告作用是什麼？二是重大建設項目開工需要具備什麼樣帶件？
按照管理學定義，一個項目的可行性研究報告，是通過對項目的主要內容和配套條件，如市場需求、資源供應、建設規模、工藝路線、環境影響、資金籌措、盈利能力等，從技術 、經濟、工程等方面進行調查研究和分析比較，並對項目建成以後可能取得的經濟效益及社會影響進行預測，從而提出該項目是否值得投資和如何進行建設的諮詢意見，為項目決策者提供依據。毫無疑問，項目的可行性研究報告，應當是在項目開工之前提供給決策部門的，決策機關對項目可行性報告批覆以後，項目轉入建設施工階段才更加科學和合乎邏輯。很難想像，一個投資超過千億元的建設項目，可行性報告未經審批已開工建設五六年時間，怎麼能體現決策的科學性呢？如果項目的可行性報告未經審批即可上馬，那這個審批環節還有何意義？
另一個問題是，重大建設項目開工建設應當具備怎樣的條件？本來，根據國家相關法律法規規定，一個重大建設項目的開工建設，從前期調研、專家論證、到立項、環評、征地拆遷、移民補償以及資金湊集、項目管理等每個環節都有明確而具體的呈報和批准程序，有些還是互相制約的，這樣的規定有利於保障項目實施過程的科學性和預期效益。但是在現實生活中，越是國家級省級的重點項目，對國家的「規定動作」越蔑視，往往是政治意義高於項目本身的法定程序，甚至某位領導對項目的一次視察、一次談話，都能成為項目違反審批程序、或者倉促上馬的「尚方寶劍」，一旦項目擱淺，各種問題便暴露無遺，看看近年來國家級的鋼鐵、能源、電力等方面被叫停的項目，多數都是違反程序違規建設，南水北調項目在可行性報告未獲批的前提下開工建設同樣是如此，其中的教訓非常值得汲取。
「公益」「經營」雙重定位不符合市場規律
據報導，經過這次調整後的東線工程，建設資金達到1179億元，中線工程投資由原來的不到1000億元增加到1367億元，中東線一期工程需要追加投資500億，總投資需要2546億元人民幣。為什麼工程投資變動如此之大，除了一些政策因素以外，也與該工程的建設方式有關，如果一開始就將工程確定為「公益性」或者「經營性」的單一模式，或許操作起來會更加嚴謹。而已經開工建設中的中、東線南水北調工程，有關部門稱採用的是「既有公益性，又有經營性」的雙重定位，在籌資方式上，由中央撥款、南水北調基金、銀行貸款三部分構成。試想，在我國已進入市場經濟近30年的背景下，現在看來，這樣的建設方式明顯與市場經濟規律相違背。
首先，工程定位雙重性質，其「公益性」如何體現？本來，所謂「公益」，應當具備這樣幾個特點：一是工程完工後投入使用的不可能性；二是在消費方面沒有排他性和競爭性；三是分配的公平性。一般來說，公益性項目的是服務於社會的，是不以盈利為目的的，像城市公園、廣場、國家政府機構等。顯然，南水北調的長江水，是需要大量成本的，除了調水本身需要建設的輸水、供水設施以外，還有水源調出地的生態補償、供水系統的維護保養、管理等成本支出，輸水田用水也將是有償性質的。無論從哪個環節看，也難以體現其「公益性」；其次，從政策角度講，國家法律法規對「公益項目」和「經營性項目」，在征地拆遷、移民補償補貼賠償等方面是不同的，「公益性」明顯比「經營性」低得多。該工程「公益性」最直接的體現是，失地農民補償標準降低。
現實的情況是，南水北調工程的「公益」與「經營」的雙重性質定位，很難讓公眾明了其工程的「公益」和「經營」的具體體現形式，而從工程本身實施的全過程來看，更多的是「經營」屬性。既然如此，為什麼又要將其定位於「公益性」呢？ 看看國家的其他重大項目，三峽電站、京滬高鐵，不都是經營性質嗎？在我國財政金融政策相對寬鬆、擴大內需的形勢下，南水北調工程放棄「公益性」，採取「經營性」的單一方式似乎也有其合理性。
一項重大工程項目，其定位於既有「公益性」，又有「經營性」的雙重性質，最大的弊端是效率低，容易造成浪費，因為二者的決策形式不同，投資渠道不同，投資目的不同。退一步講，哪怕是政府作為公益性質的工程建設完工以後，再將其有償轉讓給公司制經營，也比在建設階段就定位於「公益」和「經營」雙重性質有效益。
中央人民廣播電台5月25日在早晨6：30分新聞和報紙摘要節目中，播出了對國家南水北調辦公室張基堯主任的錄音訪談，稱南水北調工程推遲的主要原因是移民搬遷，同時也需要對工程進行新的優化。嚴格的講，這已不是什麼新聞，不同的是，原來都是媒體記者報導，這次是由更加權威的南水北調工程官員親自接受訪問，進一步說明前一段關於媒體消息的準確性。與此同時，也可以看作是國家高層對國內外輿論關注南水北調工程延遲消息的另一種形式的回應。
憑什麼讓老百姓為南水北調工程掏錢
《新華社》5月12日在報導關於南水北調工程延遲消息的同時，也公布了官方對該工程建設階段的投入，國務院南水北調辦公室提供的具體數據為，截止到2009年4月，連同建設初期的13，5億元設計費在內，中、東線一期工程共計完成投資538，7億元，其中中央預算內投資154，2億元，中央預算內專項資金（國債）106，5億元，基金（地方）79，9億元，貸款198，1億元。
這其中的地方基金一項，其實就是通過行政手段強制性的向老百姓增加的水費。正因為南水北調工程「公益」和「經營」的雙重定位，其原計劃投資中的約25%來自地方政府基金。2004年12月2日，國務院辦公廳印發《南水北調工程基金籌集使用管理辦法》，規定自2005年開始，對南水北調工程所涉及的北京天津河北河南山東江蘇六省市開徵南水北調政府基金，並下達了具體數額指標，其中河北最多76，1億元，其次是山東72，8億元，北京天津河南江蘇分別為54，3億、43，8億、26億和37億。隨之，地方政府出台具體辦法，每噸水江蘇省提高0，07元，河南省0，20元，河北0，33元，除農民和農業用水以外，其餘企業和城鎮居民都被強制性徵收。
我國憲法第13條規定，公民合法的私有財產不得侵犯。可政府以行政方式強制讓公民掏錢的行為不斷發生，如三峽工程電力基金，南水北調基金，商品房中的集中供熱集資、煤氣集資等，這裡有國家的政策，有地方的政策，因為利益的誘惑，這些侵害公民利益的行為一旦實施，想改變非常困難，如三峽工程已經完工，電力基金仍在收，每戶多達數千元的商品房煤氣集資、集中供熱集資儘管國家明確要求取消，可地方政府和相關企業總是變化名目仍在收取，在目前水價一再漲價的氛圍中，南水北調基金可能還要一直收下去。
其實，既然像三峽那樣的大型工程能夠都實行公司制經營，哪麼，南水北調同樣也可以嘗試，業內也有不少專家建議實行市場化模式籌集資金和建設。可決策層為什麼寧可採取讓老百姓掏錢的方式，也不去搞市場化模式？這裡的關鍵還是利益預期在其作用，據媒體報導，南水北調委員會的人士對此解釋是，水，不是完全意義的商品，政府會幹預水價，因此無法保證投資者獲得理想的回報。
由此不難看出，國家級的重大項目，凡是投資報酬率比較高的如石油石化通訊，京滬高鐵等，都實行市場化籌集資金，獲利者多為壟斷集團、富人或國外投資者，從體制上就根本沒有普通老百姓的份兒，而對像南水北調工程這樣「無法保證投資者回報」的項目，倒是想起從普通老百姓手裡要錢了，並且沒有任何投資性回報，這不是明擺著對公民合法利益的侵害嗎？在新的歷史條件下，如何讓普通老百姓也能夠從國家大型項目中獲得投資性回報而不是讓他們白掏錢，是一個非常重大而嚴肅的課題。
決策者們對南水北調工程的思維，仍然難以擺脫計劃經濟時期的軌跡，難以得到社會的認同。比如南水北調工程實行市場化運作，投資者首先考慮的就是效益，最新的報導稱：根據目前的科技水平，海水淡化每立方只有約5元的費用，而調長江水到北京，每噸水的成本約18元，還不包括對調出水田區的生態補償費用。可見，南水北調工程的延遲，有著更多的經濟方面因素。
國務院南水北調辦公室主任張基堯5月24日在接受中央人民廣播電台採訪時稱，南水北調部分工程項目需要進一步論證、優化、比選，以保證工程質量。
對此，一個最直接的問題是，在工程總體設計沒有改變、更無其他自然因素導致工程項目發生重大變化的前提下，部分項目重新論證，只能說明原來的論證不夠充分，在實踐中發生了問題。因此，對原來論證中出現的問題，有必要分清責任，予以追究，吸取應有的教訓。此前曾有報導指出，對於南水北調工程的論證，所選擇的專家都是以持贊成態度為前提，凡有不同意見的不允許參與。那樣的論證將政治與科學混為一體，論證的嚴肅性怎能體現？
一期發生在2008年底的重大公共性質新聞，為什麼推遲五個多月後才公布？還有多少按照《政府信息公開條例》規定，應當公開的新聞沒有公布？到底是什麼原因？南水北調工程的延遲，為改進和完善該工程的各項管理提供了契機，有關部門應當利用好這一機遇，為人民交一份合格的答卷。
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