隨著中國社會的老齡化，中國不僅失去了在勞動力方面的比較優勢，還面臨著嚴峻的養老金籌資挑戰。 中共領導人有多個優先事項，但他們沒有足夠的資源來為所有優先事項提供資金。
（圖：2024年1月16日，北京，老人在公園休息聊天。）
譯者：樂山
預計在20年內，中國的退休年齡人口將超過美國的總人口。到2040年，估計將有4.02億人（占中國總人口的28%）超過60歲——這是目前中國大多數男性的法定退休年齡。屆時，美國人口預計將達到3.79億。這一趨勢意味著中國在廉價熟練勞動力方面的比較優勢將終結，也意味著中國將面臨照顧迅速老齡化的人口這一艱巨的財政挑戰。
中共國家主席習近平決心實現技術自力更生，希望通過創新提高中國的勞動生產率，抵消未來可能出現的勞動力短缺。但是，即使習近平的舉措取得成功，對於解決中國社會保障和養老金體系資金不足所帶來的財政負擔也無濟於事。中國社會科學院（CASS）2019年的一份報告警告說，隨著工人與退休人員比例的下降，在2000年為中國未來養老金而融資設立的全國社會保障基金（NSSF）很可能會在2035年耗盡。
中國養老保險制度是中國全面的社會保障和養老金制度，涵蓋養老金、疾病保險、工傷津貼和生育支持。該制度起源於1951年國務院頒布的《勞動保險條例》，最初服務於全國城鎮職工。1952年，政府為公務員和軍人建立了單獨的養老金制度。隨著時間的推移，該制度經歷了兩個不同的階段：第一階段是計劃經濟時期的國家保障模式（1951-1986年），當時企業是「鐵飯碗」，由政府提供資金保障，個人無需繳費。第二階段是社會統籌和個人帳戶相結合的模式（1986年至今），以適應向市場經濟的轉型。在此期間，政府一直在發展人力資源和社會保障部所描述的三大支柱體系。第一支柱，也是中國養老金體系的主要支柱，是1990年代建立的基本養老金制度，其繳費率和支付標準主要取決於受益人的就業歷史和戶口所在地（城市或農村）。作為第一支柱的補充，政府於2004年推出了企業年金作為該體系的第二支柱，並於2022年推出了個人退休帳戶（IRA）作為第三支柱。
到2022年底，中國的養老保險制度幾乎實現了全民覆蓋，約有10.5億人被納入其中，但仍有約3.5億人未被覆蓋。這部分人包括未滿16周歲的未成年人、違法逃避繳納社會保障費的企業員工、認為不值得繳納或負擔不起社會保障費的人，以及既不需要也不重視最低福利的富裕人士。城鎮受薪階級和個體工商戶被納入「職工養老保險計劃」，到2022年底，該計劃覆蓋了約5.03億在職職工和退休人員。其餘16歲以上但因擁有農村戶口或屬於無工資收入的城鎮居民而不符合上述計劃資格的人口中的大部分，可以選擇參加「城鄉居民養老保險計劃」，截至2022年底，該計劃覆蓋了約5.49億人。
中國的養老保險制度由個人帳戶和基本養老金兩部分組成。個人帳戶部分的資金來源是強制性的固定繳費計劃，待遇由個人繳費決定。基本養老金實行「現收現付」，是一種隱性的固定福利計劃，以退休前工資的一定比例（或替代率）來保證固定的退休收入。目前，城鎮工薪退休人員平均每人每月可領取基本養老金3326元（約461美元），主要由用人單位按與職工工資總額掛鈎的比例繳納的法定養老保險費支付。「城鄉居民養老保險計劃」退休人員的待遇要低得多，每人每月平均基本養老金僅為179元（不到25美元），由稅收收入和政府補貼資助。
覆蓋這麼多人是一項了不起的成就，但這一制度面臨著兩個嚴峻的挑戰。第一個挑戰是，與經濟發展水平類似的其他國家相比，中國的法定僱主養老金繳費率相對較高。第二個挑戰是省級政府對養老金計劃的分散管理。
中國的法定僱主養老金繳費率仍然相對較高，即使中央政府在2015年至2019年期間六次降低繳費率上限。2019年的最後一次降率將最高繳費率從20%降至16%，仍高於約三分之一的經合組織富裕國家，也大大高於美國（10.6%）和韓國（9.0%）的繳費率。
中國政府降低僱主繳費率上限的決定旨在降低企業成本，但也加劇了養老基金收入下降的問題。2020年，由於暫時減免了僱主的養老金繳費，城鎮職工養老保險總收入減少了1.5萬億元（2100億美元），降幅達28%。中國養老金計劃的總收入下降了13.3%，而支出增加了5.5%，導致養老金系統在2020年首次出現年度赤字。
根據一份政府預算報告，全國社保基金自成立以來首次不得不發放500億元（69.6億美元）的補貼，以幫助填補各省城鎮職工養老保險的資金缺口。隨著中國社會的老齡化，養老金計劃中的固定福利部分將面臨越來越大的壓力。截至2019年底，各省城鎮職工養老保險統籌結餘為5.46萬億元（約合7900億美元），僅夠維持13.3個月的養老金支付。這些計劃支付能力的下降將加劇地方政府預算的壓力，並增加從全國社保基金中提取額外資金以填補養老金資金缺口的可能性。
並非所有省份都有能力持續降低僱主繳費率。在廣東、浙江等較為富裕的省份，地方社保基金收大於支，因此地方政府有能力降低繳費率。這樣做可以有效降低企業的社保成本，吸引外資，創造更多高薪工作崗位。這反過來又有助於經濟增長，吸引年輕勞動力，增加社保基金收入。
而黑龍江等「鐵鏽地帶」和寧夏等西部內陸省份的情況卻恰恰相反。這些條件較差的地區面臨著嚴峻的現實，其地方政府難以籌集養老金，迫使他們有爭議地發債來支付養老金，全國人大在2015年的一份報告中披露了這一情況。在實施新冠疫情救助措施時，財政部明確禁止地方政府使用地方政府專項債券的收益來支付養老金。
對現狀的任何改變都意味著要決定誰將首當其衝地承受這些改變，而維持現狀又有可能迫使那些省政府已經財政困難的地區拖欠養老金。對於政策制定者來說，這個難題是一個三難選擇。他們最多只能實現三個目標中的兩個——企業盈利能力、就業穩定性和養老金可持續性。自2015年以來，政府選擇降低法定僱主繳費率，以幫助企業保持盈利能力，防止失業加劇。結果，計劃本身的可持續性不可避免地降低了。
從理論上講，降低僱主的繳費率可以減少企業的社會保障成本，提高企業的盈利能力，從而促進就業崗位的創造，使企業直接受益。遺憾的是，實際情況並非如此。由於中國經濟難以從疫情中恢復，勞動力市場疲軟導致養老金繳費減少、福利支出增加，中國養老金體系目前面臨額外壓力。
在習近平的第三個任期內，隨著信心的減弱以及政治、監管和地緣政治不確定性的增加，跨國公司執行供應鏈多元化計劃並將投資轉移出中國，具有職業發展潛力的高薪職位正在減少。中國政府還宣布削減公務員職位，以精簡官僚機構和緊縮開支。與此同時，Z世代的中國工人要麼不願從事對其資質要求過高而工資又低的工作，要麼辭去高壓力的企業工作，轉而從事收入較低但輕鬆的輕體力工作。在這些因素的共同作用下，中國青年失業率屢創新高，導致對養老金制度的依賴性增加，領取工資的人數減少，養老金繳費減少。
數字顯示了這一形勢有多麼嚴峻。2019年法定費率下調為僱主減少了近3000億元（430億美元）的養老金負擔。2020年的臨時繳費減免又為企業節省了1.5萬億元（2170億美元）。然而，減輕企業的養老金負擔未能刺激就業增長。青年失業率從疫情前2018年10%的水平翻了一番，到2023年4月已超過20%，遠高於經合組織國家10.5%的平均水平。
僱主的成本節約並沒有阻止跨國公司縮減在中國的投資，或者乾脆離開中國。在中美緊張局勢加劇的2019年，有50多家跨國公司將生產遷出中國，其中包括蘋果、任天堂和戴爾等知名外企。就連 TCL和賽輪輪胎等中國企業也將部分生產轉移到了海外。
只要勞動力市場得不到改善，養老金收入的增長就難以維持中國社會保障計劃的充足資金，從而加大了政府填補缺口的壓力。今年將有創紀錄的1160萬畢業生進入就業市場。中國共產黨和共青團計劃動員中國青年參與鄉村振興戰略，重溫畢業生分配工作的時代，希望藉此減少失業，促進農村發展。這種做法使一部分青年勞動力失去了在城鎮領取工資的工作機會，減少了城鎮基本養老保險的繳費人數。同時，這種做法也無法激勵被淘汰的年輕勞動力自願加入福利有限的農村養老保險體系。
由於這些問題，中國政府已果斷轉向中央統籌，建立全國性的養老金體系，而不是通過分散的省級政府運行。2018年，中國政府啟動了城鎮企業職工養老保險基金中央調劑基金。該中央調劑基金根據當地平均工資、企業和個體經營者人數，從各省城鎮企業職工養老保險收入中提取一定比例的資金。然後，根據各省退休人員的數量，按照一定的公式對統籌基金進行再分配。
最初，該基金從各省的基本收入中提取3%，但從2019年到2021年，中國政府每年穩步提高中央調整比例0.5個百分點，2021年達到4.5%。2022年2月，政府引入了城鎮企業職工養老保險基金全國統籌平衡機制，允許部分省份的赤字由全國範圍內的盈餘來彌補，這是向整個體系集中化邁出的重要一步。政府已設定目標，到2035年完成全國職工基本養老金制度。
中國政府還通過劃轉國有資本、增加補貼等方式補充社保基金。截至2021年底，中央財政累計從93家中央企業和中央金融機構劃轉國有資本1.68萬億元（2600億美元），增強了社保基金的出資實力。2019年，中央財政撥付城鎮企業職工養老保險補貼5285億元（760億美元），同比增長9.4%。2020年，補貼再次增加到5800億元（840億美元）。這些補貼遠遠超過了以往任何一年，僅這兩年的補貼總額就相當於前二十年補貼總額的三分之一。
中國政府推出了企業年金和個人退休帳戶，作為補充窘迫的基本養老金制度的兩大支柱。與企業年金相比，新推出的個稅遞延型個人退休帳戶發展更快。與其他國家的退休帳戶一樣，參保人可以選擇將個人退休帳戶中的資金投資於某些金融產品，以獲得更高的收益，但個人要承擔投資風險。該計劃自首次推出以來的三個月內，已有近3000萬人參加，其中約三分之一的人首次繳款總額約為200億元人民幣（約合29億美元）。預計該計劃的參與人數將迅速擴大，到2025年，其總資產將達到1630億元人民幣（230億美元），到2030年將再增長五倍，達到8849億元人民幣（1240億美元）。
與私人年金計劃的迅速普及形成鮮明對比的是，企業年金的進展甚微。截至2022年，在中國5300萬家符合條件的參保企業中，僅有12.8萬家企業參加了企業年金計劃，占比不到0.25%。此外，在全國7.3351億職工中，只有3010萬人（約占4%）參加了企業年金制度。參保人員多為國有企業或大型民營企業員工，中小企業參保率較低。阻礙企業年金髮展的主要因素有兩個。首先，高額的法定養老金繳費率使企業年金黯然失色。其次，中小企業往往缺乏資源和能力來處理建立自己的企業年金所涉及的複雜行政程序，其員工往往缺乏足夠的收入來繳費。
中國政府引入市場化退休計劃的決定是正確的。這種計劃可以作為基本養老金計劃的補充，將私人儲蓄轉化為可公開投資的資本，進而為各種尋求耐心資本的項目提供資金。然而，儘管中國政府呼籲採取市場化的養老金投資管理方式，但卻大力鼓勵養老基金管理者和整個保險行業投資於國家優先發展的項目和行業，如基礎設施和戰略產業，這實際上是出於政治目的而限制他們的選擇。例如，2010年，國務院鼓勵企業年金和養老基金管理機構通過創業投資、股權投資等方式支持戰略性新興產業和前沿產業。
對中國來說，更大的挑戰在於缺乏對迅速老齡化的農民工的支持。過去40年來，越來越多的農民工為中國提供了廉價勞動力，推動了沿海地區和內陸城市長達數十年的建設熱潮和製造業繁榮。然而，最近十年，農民工的老齡化速度超過了全國平均水平。從2009年到2022年，農民工的平均年齡增加了近8歲（從34歲增加到42.3歲），其中近三分之一（29.2%）的農民工年齡超過50歲。相比之下，中國工人的全國平均年齡增長了不到三歲（從36.79歲到39歲）。儘管中國第一代農民工已超過法定退休年齡，但他們中的許多人仍在繼續從事高強度的體力勞動，因為他們的農村戶口使他們無法享受到城市受薪階級所能享受到的更好退休待遇，只能領取平均每月100元（不到14美元）到200元（約28美元）不等的社會保障金。
這種趨勢在建築和室內裝飾等勞力密集型行業更為嚴重，這些行業直接支撐著占中國 GDP約30%的房地產業。早在2017年，這些行業近43%的工人年齡在50歲以上，而30歲以下的工人僅占15%。這種反差表明，推動中國經濟快速增長的房地產業缺乏勞動力替代。雖然自動化和技術進步減少了勞動力需求，但農村地區缺乏足夠的養老金支持，大大延緩了農民工退休的時間，也阻礙了年輕勞動力加入這一行業。
中國的政策制定者非常清楚中國面臨的人口挑戰。然而，他們可能還沒有對挑戰的緊迫性和嚴重性做好充分準備。2019年，中國社科院發布人口報告時，中國尚未經歷長期的疫情封鎖，外資企業尚未加快遷出中國的計劃，地方政府也尚未耗盡資源進行大規模的病毒檢測項目。
地方政府的年度預算報告顯示，僅在2022年，中國各省就花費了至少3520億元人民幣（516億美元）用於控制新冠疫情。養老金的籌資和分配不當可能會成為社會穩定的另一個威脅，與青年高失業率和偶爾出現的小銀行擠兌現象並存。值得一提的是，2023年2月初，數十萬中國養老金領取者抗議地方政府削減醫療福利，通過高呼「打倒反動政府」和唱「國際歌」表達他們的不滿和沮喪。
習近平和中共面臨著一個關鍵的抉擇，他們要在兩個相互競爭的優先事項之間進行權衡：確保中國老年人的福利資金，和分配資源以實現技術自力更生。經濟舉步維艱的現實決定了他們沒有足夠的資源來同時兼顧這兩項。
