平衡問責與獨立
我們提議的核心是在加強總統對美聯儲理事會的監督（這賦予了更大的民主合法性）與強化儲備銀行體系之間尋求平衡。我們建議縮短理事會成員的任期，並明確成員是根據美國總統的意願任職，同時禁止行政部門與美聯儲之間的人員頻繁流動（"旋轉門"現象）。在加強總統對理事會控制的同時，應相應地增加儲備銀行的影響力，儲備銀行的董事會成員應由每個地區的州長來選定，而不是由目前占主導地位的不具民主代表性的特殊利益集團來決定。
任何改革都需要權衡中央銀行在民主合法性和充分擺脫短期政治影響方面相互矛盾的需求。我們不應假裝能夠消除美聯儲內部的政治因素，而是要認識到政治動機將一直存在，並努力提供相應機制，防止這些動機過度影響政策制定。
政治獨立性從本質上來說是不民主的，而增強我們國家機構的民主合法性本身通常就是一個目標。然而，在傳統的貨幣經濟學研究方法中，這一基本原則卻並未得到體現。我們的改革提議既高度重視提升民主合法性，也同樣注重改善政策效果，試圖在民主合法性與政治獨立性之間的權衡取捨中找到更好的平衡。那種讓美聯儲完全聽命於政客，或者讓美聯儲完全不受民眾控制的極端解決方案，都是不可接受的。
此外，我們的提議旨在改變美聯儲的行動治理機制，同時不取消其任何政策工具。雖然事先將美聯儲的行動範圍限制在民主問責機構認可的政策措施範圍內，也能解決美聯儲在民主方面的不足，但有效的中央銀行運作確實需要政策靈活性，以便應對不確定的未來。限制美聯儲的權力需要有能力事先詳盡規劃所有經濟和政策方面的可能性，而這既存在留下漏洞的風險，也可能阻礙在極端情況下可能需要採取的合理政策行動。與其限制美聯儲的行動能力，更務實的做法是在其採取行動時增強其民主問責性。
我們的提議體現了最經典的美國制衡體系：即通過聯邦主義來平衡總統對美聯儲理事會日益增強的影響力與獲得賦權的儲備銀行體系。一個將權力分散於整個美聯儲體系的貨幣聯邦主義框架，能夠調和民主問責與高度政治獨立性之間的根本矛盾，而高度的政治獨立性是有效貨幣政策的必要因素。
國有化儲備銀行並賦予其權力
目前，儲備銀行是由當地的私人銀行、非營利組織和企業控制的私人公司，缺乏民主合法性。我們提議將儲備銀行國有化，賦予其所在地區的州州長選拔儲備銀行董事會成員的權力，而董事會將繼續任命儲備銀行的領導層。允許儲備銀行的領導層在聯邦公開市場委員會（FOMC，美聯儲中負責決定貨幣政策方向的由12名成員組成的部門）的每次會議上擁有投票權，這將平衡白宮對美聯儲理事會日益增強的控制權。
這兩種力量的結合通過更好的政治監督提升了問責性，並且首次為整個美聯儲體系帶來了民主合法性。貨幣聯邦主義所提供的制衡機制可以防止聯邦公開市場委員會因為關注選民問責性，而導致貨幣政策過多地受到華盛頓政治壓力的左右。
這樣一個體系旨在維護中央銀行獨立性的理念，同時抑制聯邦公開市場委員會過度偏離其核心職責，或者以一種不恰當的政治化方式執行其使命。我們進一步提議，將信貸配給和銀行監管等明顯帶有政治性質的職責從美聯儲理事會中剝離出來，將其完全置於美聯儲新設部門的管轄之下，這些部門將由總統任命的人員直接監督，這對於行政部門的財政職能而言是合適的安排。
民選政治人物（如總統）的過度控制會干擾合理政策的制定，進而導致糟糕的經濟後果。但顯然，民主監督過少也會讓強大且根深蒂固的美聯儲有可能在幾乎不受制約的情況下造成不良經濟後果。我們試圖在這兩者之間找到一條中間道路，在增強政治問責性的同時，滿足將日常政治因素排除在貨幣政策之外的需求。
我們認為，通過削弱美聯儲理事會的權力，轉而支持具有民主基礎的儲備銀行，我們的提議比現行法律更能有效地保障獨立性。例如，根據現行法律，如果總統試圖（無論有無正當理由）解僱整個美聯儲理事會成員，並換上一批新的提名人選，那麼最高法院很有可能站在總統一邊，使白宮能夠直接控制聯邦公開市場委員會。相比之下，根據我們的提議，總統對聯邦公開市場委員會的影響力會受到他無法選定的儲備銀行多數派的緩衝。此外，我們的方案將使經濟不同地區的代表能夠更切實地為貨幣政策的制定做出貢獻。我們相信，儲備銀行角色的增強將減少有害的群體思維，並增加異議出現的頻率，前里奇蒙聯邦儲備銀行行長傑弗里·拉克爾認為，群體思維正是導致2021年政策失誤的原因之一。
保羅·塔克深入探討了民主合法性與獨立機構之間的緊張關係。他主張，中央銀行家應就其核心職責達成公開認可的自我約束，而政治家和選民之間也應就獨立機構的有限職責達成公開認可的共識[10]。我們與塔克有許多共同的擔憂，但我們認為，這樣的公開共識在短期內不太可能實現。因此，我們試圖以一種在現代政治環境中維護美聯儲獨立性的方式對其進行改革。
如果在立法上更簡便的話，我們的提議可以以漸進的方式，一次實施一項政策來推進。然而，由於該提議的核心在於平衡更多的民主元素與分散的權力，要充分實現其益處就需要進行全面的實施。
在本報告中，我們將簡要回顧美聯儲的獨立性和政治中立性是如何因貨幣政策、監管政策與財政政策的交織而受到損害的，然後提出我們的改革建議。接下來，我們將探討市場對改革提議可能做出的反應，並建議採用分階段實施的方式以維護市場穩定。最後一部分將在其他改革思路的背景下討論我們的提議，探討改革在政治層面可能的實施方式，並得出結論。
缺乏問責制與職責擴張削弱了美聯儲的效力
正如我們所指出的，獨立性與民主問責制之間存在著權衡。在中央銀行取得良好成果並置身於黨派紛爭之上時，所有利益相關者都願意接受這種權衡，但美聯儲已逐漸變得更具政治性，其表現也變得更差。
美聯儲逐漸將其狹隘的國會授權擴展到本質上屬於政治範疇的財政領域，並涉足敏感的政治、社會和文化辯論。黨派人物被置於高層領導職位。最重要的是，美聯儲的特權地位使其缺乏問責制。所有這些發展都削弱了美聯儲的效力。
增加本質上具有政治性的職責
由於在保羅·沃爾克和艾倫·格林斯潘兩位主席的領導下，美聯儲成功地進行了二十年的宏觀經濟管理，它贏得了勝任其職的聲譽，而且這種聲譽（在很大程度上）一直延續至今。這種聲譽給美聯儲帶來了更多的職責，其中許多職責必然屬於財政範疇，因此也具有政治性。承擔這些職責顯然侵蝕了美聯儲的獨立性。
挑選贏家和輸家
例如，在過去二十年的金融不穩定時期，美聯儲設立了第13（3）條貸款工具（以《聯邦儲備法》中授權該工具的條款命名）。第13（3）條貸款工具允許美聯儲購買幾乎任何由未處於破產或清算程序的借款人發行的債務工具（例如，債券、抵押貸款、貸款、信用卡債務支持的證券，以及法律上要求債務人支付利息和本金的資產）。這些工具涵蓋了廣泛的債務類別，如資產支持證券、商業票據、市政債券以及對小企業的直接貸款。2010年《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》改革之後，美聯儲設立貸款工具需要得到財政部長的許可；但一旦設立，美聯儲就對條款、資格和價格擁有特權，財政部長無法指示美聯儲將信貸導向經濟的特定領域。因此，儘管通過信貸配給來挑選贏家和輸家以及通過購買債務來決定向誰注入資金具有政治性質，但由對選民負責的官員監督是有限的。
誰能獲得信貸，能獲得多少，以什麼價格獲得，需要什麼抵押品或其他要求？學生貸款支持的債券的折扣率或借款利率應該比二手推車支持的債券高還是低？對商業街上小企業的貸款又如何呢？我們如何解釋——或確定資信的差異，這些都是不可避免的政治問題，但它們是由聲稱不涉及政治的美聯儲官員來決定的。
此外，自2008年以來，當短期政策利率已經處於零下限的時候，美聯儲自由地進行大規模資產購買（LSAPs，有時也被稱為量化寬鬆）以降低基準政府利率。當美聯儲認為通貨膨脹僅比其宣布的通脹目標低幾個百分點時，在危機之外使用這種工具的效用一直存在爭議。
政府債務
傳統上，購買政府債券被認為是一種合適的貨幣政策工具，但在前任主席本·伯南克（Ben Bernanke）領導下的美聯儲，將量化寬鬆政策擴展到了長期政府擔保的抵押貸款支持證券（MBS）。現任主席傑羅姆·鮑威爾（Jerome Powell）領導下的美聯儲犯了一個歷史性的政策錯誤，儘管失業率處於近70年來的低點，房價當年中已經上漲了20%，且很明顯住房部門不再需要更多的信貸支持，但美聯儲在2022年仍繼續購買抵押貸款支持證券。
降低利率會影響所有的信貸市場，而購買抵押貸款和運用第13（3）條貸款工具則使某些私人借款群體比其他群體更具優勢。通過信貸配給來挑選贏家和輸家本質上屬於財政範疇的行為，然而美聯儲被賦予獨立性所基於的職責卻是貨幣政策方面的。決定住房領域或負債過重的市政府應得到額外信貸支持，而其他部門則不需要，或者決定某些部門將獲得優惠條款，這是一種政治決策，將政府資源從一部分美國人轉移給了另一部分美國人。
此外，大規模資產購買（LSAPs）的龐大規模已經將一種傳統的貨幣政策核心工具——購買政府債券，轉變成了一種明顯跨越到財政領域的工具。由於美國公眾要為美國的公共債務負責，債務的期限結構應由財政部門（財政部）決定，而不是貨幣管理部門（美聯儲）決定。財政部門出於各種財政方面的原因，必須管理納稅人的利息債務，並選擇合適的債務期限結構。大規模資產購買會對公眾持有的債務期限結構產生影響，這可能會干擾財政部關於債務發行的決策。
大規模資產購買與巨額政府預算赤字同時出現，這與通過貨幣手段為赤字融資極為相似。在新冠疫情導致的經濟衰退期間及之後，由於政府支出規模格外龐大，這種情況尤為明顯。大規模資產購買的退出，即量化緊縮，同樣具有財政方面的影響。當美聯儲允許其資產負債表上的美國國債到期而不再續持時，財政部必須通過向市場發行其他債券來為這些到期債務提供資金。這些新發行債券的期限構成對利率和金融狀況有著重大影響，進而也會影響貨幣政策。例如，在2023年8月財政部宣布有意增加長期債券的供應後，長期利率上升就體現了這一點。大規模資產購買使美聯儲涉足了財政領域，同時也為政府債務管理影響貨幣政策打開了方便之門。貨幣政策與財政政策之間界限的模糊，削弱了美聯儲的政治中立性。
銀行監管
銀行監管同樣也已完全踏入了政治領域。美國是巴塞爾銀行監管委員會（Basel Committee on Banking Supervision）的成員，該委員會是一個為銀行業監管、監督以及風險管理制定監管標準的國際組織。美聯儲在實施一系列巴塞爾監管框架時，在確定銀行針對各類資產必須持有多少資本時，必須權衡這些資產的風險程度（即"風險權重"）。這一過程涉及到對向市政債券或私人發行的金融工具配置信貸的判斷。美聯儲可以在巴塞爾框架內對各種比率進行豁免，但這同樣也是一項規範性的、政治性的決策。
同樣，與銀行合併及破產清算相關的監管決策使美聯儲捲入了關於市場集中度和政治經濟學的不必要爭論中。儘管美聯儲聲稱是在執行國會的授權，但這種權力的逐步授予損害了中央銀行維持實施有效貨幣政策所需獨立性的能力。這些都是政治性決策，與美聯儲作為一個對貨幣供應量做出決策的技術官僚機構的地位相悖。
