聯邦公開市場委員會（FOMC）投票權
經過改組的地區儲備銀行系統將擁有新的民主合法性，而不會像現在這樣反映私人特殊利益。相應地，聯邦公開市場委員會可以擴大，允許所有儲備銀行行長在每次會議上都有投票權。這將取代當前聯邦公開市場委員會的輪換結構，在現行結構中，儲備銀行行長的意見不足以使委員會的平衡向他們偏好的政策傾斜。總統對美聯儲理事會控制力的增強，將與理事會對聯邦公開市場委員會控制力的減弱相平衡，同時仍保持整個體系的民主合法性和問責制。
結構
根據我們的提議，聯邦公開市場委員會中理事會與儲備銀行之間的投票結構平衡將發生巨大變化，從有利於理事會的7比5轉變為有利於儲備銀行的12比7。這樣做的一個好處是，理事會和儲備銀行之間投票平衡的轉變，可能會在不同政黨的任命人員之間形成投票平衡，這種平衡與現狀沒有實質性差異。例如，新當選的總統可能會在其任期早期提名全部七名新的理事會成員。但是，雖然總統職位是贏者通吃的制度，但各州州長的構成更接近兩個主要政黨之間的政治平衡。由於總統控制著美聯儲理事會的七個席位，反對黨需要控制12家儲備銀行中10家的董事會，才能超過總統的人選——考慮到政黨之間的良性競爭，這是極不可能的結果。
最有可能出現的情況是，12位儲備銀行行長體現出民主黨和共和黨任命人員之間的平衡，這將使聯邦公開市場委員會中總統所在政黨和反對黨任命人員之間的平衡大約為13比6。這種平衡與現狀相似，隨著總統填補總統換屆後往往會出現的空缺，前幾任總統留任的被任命者在理事會（以及聯邦公開市場委員會的有投票權成員）中逐漸成為少數。
政黨分析
與當前體制相比，權力變得更加集中的可能性有多大？在本報告發布時，27個州的州長是共和黨人，23個州的州長是民主黨人。從本質上講，所有可以想到的在各州州長之間分配儲備銀行任命權的方法都將反映出勢均力敵的政治平衡。例如，如果根據人口來確定各州州長在轄區內的投票權重，這種平衡將反映在眾議院（截至2024年3月，共和黨以219票對213票的微弱優勢占據多數，還有3個空缺席位）。或者，這種平衡也可以反映選舉人團的權重，其中參議院的組成（目前民主黨以51票對49票的微弱優勢占據多數，包括3名與民主黨一起核心會議或算作民主黨人的獨立人士）也會得到體現。因此，只要兩黨自身保持平衡，隨著時間的推移，各政黨對儲備銀行領導人選拔的影響很可能是平衡的。
在一場一黨橫掃大多數競爭選票的"浪潮"選舉中，存在一定風險，即聯邦公開市場委員會（FOMC）的多數成員可能會一致希望或容忍更高的通貨膨脹。然而，這種情況與現狀不會有太大偏差，在現狀中，總統可以任命委員會的大多數成員，而這些成員在制定政策時幾乎不會受到儲備銀行的實質性抵制。此外，這種權力的集中需要一場成功的"浪潮"，而且考慮到選舉日程的實際情況，這些職位只是政治職位的一部分。
此外，鑑於兩個主要政黨都是不同政治選區的聯盟，它們有時在政策問題上存在激烈的黨內分歧，地方和全國政黨在貨幣政策偏好上不太可能完全相關。鑑於黨內經常存在嚴重分歧，不能保證與總統和委員會同屬一個政黨的儲備銀行成員在政策上會意見一致。而且，鑑於參議院對委員會任命人員的建議和同意是一項持續的要求，即使總統可以提名所有候選人，他對委員會也沒有無限的權力。
雖然根據我們的提議，聯邦公開市場委員會的政治權力平衡不太可能發生重大改變，但聯邦公開市場委員會的組成和決策過程的性質將朝著更好的方向改變。儲備銀行領導人重要的地區觀點已經被認為是美國中央銀行的一個優勢，在埃克爾斯大樓寬敞的會議室里，這些觀點將更有分量。關鍵的是，那些地區觀點將由最終其職位取決於所在地區選民的被任命者來傳達，而不是由以華盛頓為中心的全國政治和政策團體來傳達。
再加上擴大聯邦公開市場委員會，這些動能很可能為更頻繁地反對聯邦公開市場委員會的決定創造條件。美聯儲委員會成員上一次提出異議是在2005年，鮑威爾主席自上任以來，在50次聯邦公開市場委員會會議中，僅收到儲備銀行領導人13次異議；事實上，鮑威爾是現代以來面對異議最少的主席。賦予不同觀點權力將有助於聯邦公開市場委員會避免中央銀行界和經濟學界普遍存在的群體思維，而這種群體思維被廣泛認為是近年來貨幣政策失誤的原因之一。
撥款與國會監督
美聯儲在另一個關鍵領域存在問責制缺失的問題，這削弱了其實現使命的能力，該領域就是國會對它的持續監督。事實上，正如莎拉·賓德和馬克·斯平德爾所指出的，目前有限的國會監督可以說是美聯儲最有效的問責形式，這也提醒人們注意現狀的不足。儘管美聯儲是由國會創立的，但其國會監督機制遠不如其他政府機構——甚至是所謂的獨立機構——那樣嚴格。
國會監督程序的基礎是撥款程序。與大多數政府機構不同，美聯儲用貨幣業務收入為其營運預算提供資金，包括其持有的證券利息。這種安排使美聯儲免受國會的影響。相反，美聯儲的營運預算應該納入國會的撥款程序。這種撥款應該以五年為一個周期進行，以防止年度預算談判為不當政治干預美聯儲的運作創造機會。
一個標準的撥款程序也會迫使美聯儲更好地管理其開支，這將有助於解決因美聯儲自行設定預算限制（目前每年為60億美元）而導致的人員膨脹和機構偏離問題。同樣，新國有化的儲備銀行的預算也將由國會撥款。
從長期來看，納稅人的總體成本將與現行制度下相同，因為美聯儲會將營運成本後的收入上繳國庫。如果美聯儲改為由國會撥款為其營運預算提供資金，那麼淨收入和上繳國庫的金額將會相應增加。如果有必要，這種變化不會損害美聯儲在負權益狀況下的營運能力，因為貨幣業務的虧損不應需要國會撥款。事實上，如果撥款預算小於美聯儲自行確定的預算，納稅人的長期負擔實際上會更低。
除了預算程序外，國會對美聯儲的持續監督應該大幅擴大。正如安德魯·萊文和克里斯蒂娜·帕拉洪·斯金納最近所指出的，當前的國會監督機制更確切地說是"監督不足"。美聯儲被要求的貨幣政策執行報告是公式化的，其貨幣政策操作不受政府問責辦公室或完全獨立的監察長的審查。美聯儲應該歡迎合理的國會監督，這也將增強其公信力，並抵制國會不合理地試圖將美聯儲拖出其職責範圍並捲入政治進程。
防火牆
儘管貨幣政策確實會產生一些後續的政治影響，但銀行監管應當與貨幣政策隔離開來，以避免不必要地干擾貨幣政策的制定過程。這種分離需要精心構建，因為銀行監管職能所提供的有關銀行業和金融市場的見解，是貨幣政策制定過程中的重要參考依據。不過，由負責監管的副主席在理事會中任職，足以實現這一目標。理事會對銀行監管的權力應當被剝離，轉而授予負責監管的副主席，該副主席應直接向總統匯報工作，並在理事會中保留一個席位。這樣的變革應當適用於美聯儲的整個銀行監管職能部門和相關工作人員。
實際上，這種架構似乎與現行法律和慣例相符。國會在2010年的《多德-弗蘭克法案》中設立了負責監管的副主席這一職位。儘管美聯儲理事會對於美聯儲的法定職責仍保留最終權力，但國會賦予了負責監管的副主席"就理事會所監管公司的監管事務為理事會制定政策建議……並監督對這些公司的監管"的職責。
儘管理事會在形式上保留了權力，但目前的做法與將監管權力直接賦予負責監管的副主席這一提議是一致的。鮑威爾主席在監管事務上基本上聽從負責監管的副主席的意見，他表示"尊重國會賦予……副主席巴爾的權力"，因此他允許副主席來制定並對銀行監管議程負責。將這一安排正式化，將在不顯著改變銀行監管這一不可避免帶有政治性的過程的前提下，增強聯邦公開市場委員會的獨立性。
同樣，美聯儲應對危機的職責也應當從理事會轉移出去。《多德-弗蘭克法案》明智地要求財政部長批准所有新的第13（3）條貸款工具項目，以確保對那些直接影響信貸分配（包括通過購買私人債務工具來實現）的項目進行政治問責。然而，在當前的架構下，美聯儲理事會仍然負責制定和執行此類項目。相反，國會應當將美聯儲理事會現有的一個職位重新指定為新的負責應對危機的副主席職位。這個新的副主席職位應當受到重要限制，並且美聯儲在第13（3）條規定下購買資產和放貸的權力也應隨之改變。在正常情況下，美聯儲應當只擁有購買聯邦政府債券（不應當包括機構證券）以及通過貼現窗口放貸的權力。在這種情況下，負責應對危機的副主席應當擁有與其他美聯儲理事會成員相同的權力和職責。
但是，一旦美國總統宣布進入金融緊急狀態，負責應對危機的副主席將承擔所有第13（3）條貸款工具項目以及除聯邦政府債券之外的其他任何資產購買項目的權力。在行使這一權力時，該副主席應直接向總統匯報。與銀行監管不同，資產購買項目的設立仍需經過聯邦公開市場委員會的投票，因為此類項目除了具有財政性質外，還對貨幣政策有著重大影響。
負責應對危機的副主席的權力——包括根據其權力設立的任何放貸或資產購買工具——應當僅持續三個月，以確保危機應對工具僅用於真正的危機情況。這些工具只有在獲得國會授權後才能再延長六個月，之後國會可以繼續批准延期。
市場反應、實施與逐步推行
鑑於美聯儲對美國經濟和金融市場至關重要，我們全面改革提案的實施應謹慎管理，以免造成不必要的市場動盪。在最壞的情況下，突然宣布有意推行我們建議的改革，可能會導致長期利率上升，因為市場會考慮到總統對美聯儲理事會控制權的增加，有可能導致在其任期內任命會推行更寬鬆貨幣政策的美聯儲領導人。為避免市場出現不利反應並緩解投資者的擔憂，我們建議採取以下實施程序，這些程序將與實施這些提案所需立法的較長時間線相契合。
首先，借貸成本的任何增加幅度將直接取決於市場對潛在被任命者的能力和議程的預期。如果在提出改革提案的同時宣布對美聯儲理事會的任何人事變動提議，這種擔憂就可以得到緩解。緩解市場對理事會可能被不負責任的新任命者接管的擔憂的最佳方法，是同時宣布廣受尊敬的被任命者。
其次，總統對理事會成員和儲備銀行行長的新的隨意罷免權應逐步實施。所有任期應從現任理事會成員開始任職時起立即改為八年，但總統隨意罷免任何官員的權力應僅從下一任擔任該職位的人開始。為解決持續的因由免職保護可能存在的憲法缺陷問題，總統應自願宣布，他將在現任理事會成員或儲備銀行行長的任期內避免罷免他們。
通過這種方式，總統將無法一舉重塑整個理事會，總統擴大的權力將隨著時間逐步實施。這種漸進式的實施應有助於緩解市場對理事會突然變動的任何擔憂。未來，總統選舉可能會成為市場波動加劇的原因，因為理事會可能會經歷更大的人員變動；但選舉已經是政府各部門政策發生重大變化的原因。任何輕微的波動都將對候選人和總統形成壓力，促使他們對美聯儲理事會宣布可信且受尊敬的意向提名。
結論：付諸實踐
鑑於美聯儲越來越傾向於介入政治色彩濃厚的領域，找到一種既不過度阻礙日常貨幣政策又能實現政治監督的方法至關重要。克萊默參議員（以及李參議員、盧米斯參議員、蒂利斯參議員、哈格蒂參議員、克魯茲參議員，還有之前的圖米參議員）在2022年提出的美聯儲改革法案是一個很有希望的開端，但還可以進一步推進。
我們認同克萊默的提議，即政治化是美聯儲存在的一個重大問題，並且我們支持將美聯儲總法律顧問設定為政治任命以及禁止美聯儲系統遊說聯邦政府的建議。逐步實施我們提議中的各項內容（包括與克萊默法案重疊的部分）將是對現狀的一種改進；但最終，如果不增強政治合法性、問責制以及制衡機制，從而使其能適當與日常政治隔離開來，這些改革將難以達到預期效果。
事實上，任何旨在增強美聯儲政治問責制的改革都必須包含適當的保障措施，正如我們在此所提議的，因為問責制是獨立央行模式中存在緊張關係的關鍵所在。問責過多，央行可能會缺乏足夠的獨立性；問責過少，央行則可能效率低下且權力過度擴張。我們提議的優勢在於，它依託美國強大的聯邦制傳統和制衡機制，以創造一個更穩定的長期制度結構。
我們認為我們的提議能夠吸引兩黨支持，因為它將增強國會的權力，並以一種可能與現有政治平衡成比例的方式將權力分散回州政府。該提議還為通過監管程序實現政治目標開闢了合法的民主途徑。根據我們的提議，存在一種改變銀行監管的民主方式：贏得選舉。選舉也可以扭轉此類監管行動，若認為銀行監管不受選舉結果影響，那就太奇怪了。
在民主問責制與免受政治緊急情況干擾這兩個相互矛盾的目標之間實現優化，對於有效實施貨幣政策是必要的。通過縮短任期限制和實行隨意任免來加強總統對美聯儲理事會的控制，並將這種影響與國有化且被賦予權力的地區儲備銀行系統相平衡，將形成一種針對政治化貨幣政策的適當制衡平衡。這樣一種改革後的結構將在提供足夠的政治問責以維護美聯儲的民主合法性與防止其成為一股根深蒂固的黨派勢力之間走鋼絲，同時保持其必要的行動自由，不受華盛頓日常政治進程的阻礙。只有提供問責制和可靠的獨立性衡量標準，美聯儲才能在公眾眼中恢復其聲譽。
編譯：溫克堅
